“氣候行動之年”和美國氣候變化政策發展
氣候治理
作者：於宏源
編者按：當今氣候變化已經成為全球治理領域中的熱點話題。自2009年聯合國氣候變化談判哥本哈根氣候大會召開以來，各國對氣候治理的重視程度普遍上升，不僅紛紛出台舉措控製和降低碳排放量，而且還合縱連橫積極參與到全球氣候規則製定中來。聯合國也決定於2014年9月在紐約召開氣候變化峰會，為在2015年就氣候變化問題達成一項具有法律約束力的新協議奠定政治基礎。在氣候治理領域，美國、歐盟以及由中國、印度、南非和巴西所組建的“基礎四國”機製是關鍵行為體。分析和理解這些大國和國家集團為應對氣候變化所堅持的原則、采取的政策及設計的方案對我國製定恰當的氣候政策，積極參與聯合國氣候變化談判與國際合作具有非常重要的現實意義。為此，我刊專門邀請氣候治理問題領域的專家學者分別就美國、歐盟和“基礎四國”的氣候變化政策撰文，以供讀者參考。
出於國內能源結構變化、全球治理進程壓力和自身環境安全的需要，奧巴馬在第二個總統任期的氣候政策和戰略繼續延續其第一個任期“綠色新政”以來的核心理念，即承認全球變暖，並承諾積極應對。與第一任期相比，奧巴馬當前的氣候政策思路更加清晰、團隊更加強大、執行更加堅決。2013年6月，奧巴馬政府發布了美國曆史上首份國家層麵的氣候變化行動計劃——《總統氣候變化行動計劃》，圍繞這個計劃，美國政府推動內外氣候變化政策舉措，對內利用行政手段加強氣候減排和適應，對外則力圖實現美國版本的全球氣候談判架構。
美國氣候變化政策的背景
全球氣候治理形勢日趨迫切，2011年以來，德班平台談判進程過半，談判效率受到質疑，隨著聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告陸續推出，科學報告不斷警示世人氣候變化的嚴重性和氣候治理的緊迫性。聯合國2013年發布的第五次《氣候變化評估報告決策者摘要》再次確認了氣候變暖的事實，並預測到本世紀末地表溫度可能比1850—1900年增長1.5—2攝氏度。屆時長時間的高溫熱浪將變得更加頻繁，降水的地區分布將更加不均。氣候變化帶來的安全挑戰已經出現不可逆性，世界各國需要共同應對。2013年12月，聯合國氣候變化框架公約秘書處執行秘書長克裏斯蒂娜·菲格雷斯提出：“人類正在見證更頻繁的極端天氣事件，很多發展中國家付出的氣候代價越來越大。因此世界各國必須立刻開始行動。”[1]國際社會推進氣候治理的呼聲不斷上升。2014年被稱為“氣候行動之年”， 9月份聯合國紐約氣候變化首腦峰會和年底智利利馬第二十次締約方氣候變化談判大會將為2015年全球協議奠定實質基礎。當前全球氣候治理的重點已經轉移到各方參與氣候行動領域中來，新的全球氣候治理要求世界各國可以努力為達成有法律約束力的“2015年協議”奠定基礎。
美國自身氣候安全問題日趨嚴重，2012年以來，美國應對氣候變化的脆弱性更加凸顯，遭受的損失也越來越大。據統計，美國近年遭受的氣候變化災害遠勝於往年。嚴重的幹旱、不同尋常的高溫天氣、逐漸減少的降水量以及大麵積的山火爆發事件對美國造成了越來越明顯的影響。僅2012年，美國因極端氣候事件遭受的損失就超過1000億美元，擺在眼前的客觀事實為奧巴馬政府采取措施主動應對氣候變化提供了推動力。美國總統國家安全顧問認為，氣候變化對國家安全的影響源自其對世界上國家和人民越來越嚴重的環境影響。美國48個州出現了有記錄以來的最熱情況。美國總統國家安全事務助理托馬斯·多尼隆認為，“近年來美國一度有三分之二處於幹旱狀態，還有西部將近1000萬英畝的土地因野火被燒焦。氣候變化促使美國極端天氣事件的頻發。2012年，美國遭受了11次極端天氣災難，承受了十億美元的損失，甚至更多——包括颶風桑迪在內”。[2]在2014年《國情谘文》中，奧巴馬更強調：“為了我們的子孫後代和我們的未來，我們需要做出更多努力來抵禦氣候變化。然而，並非單一的原因導致這一趨勢。事實是，過去15年中，有12個最熱年份的曆史記錄誕生。熱浪、幹旱、野火，水災的發生變得越發頻繁和劇烈。”
更重要的是，美國是曆史上對溫室效應和碳排放貢獻最大的國家。事實上美國自1992年《聯合國氣候變化框架公約》訂立以來，共15年一直位居全球排放總量的榜首。雖然中國的排放總量超過美國，但同時應看到的是中國的人口數量是美國的四倍以上，中國的人均國內生產總值是美國的十分之一左右，中國的人均能源和電力消費量是美國的四分之一左右，中國的人均排放量是美國的五分之二左右，中國對氣候變化的曆史貢獻（即累計曆史排放量）約為美國的三分之一，毫無疑問美國仍在全球氣候格局中占據著主要位置。
奧巴馬個人因素是美國推行氣候政策的重要驅動力。奧巴馬近兩年來不斷高調地將應對氣候變化問題放入新的執政綱領，並再次重申美國將致力於構建全麵應對氣候變化的係統框架。奧巴馬政府首先把氣候變化作為一個重要的安全問題考慮，美國認識到1.5℃的全球平均溫度閾值是一個關鍵的氣候閾值，並判斷出需要做何種類型及規模的努力去減少短期及長期存在著的溫室氣體。例如，通過減少海洋汙染，降低森林大火的風險，減少燃燒農作物，減少化石燃料的排放等。美國總統、環保署及其他機構、美國國會已將這一嚴峻的問題提高到了美國國家最高安全的優先考量。在2014年6月，奧巴馬果然主要依靠其行政團隊推出了《總統氣候變化行動計劃》。在2014年年初的國情谘文中，奧巴馬“敦促國會團結起來，尋求兩黨聯合，提出一個基於市場的解決方案來應對氣候變化。但倘若國會不行動起來保護我們的後代，就會通過行政部門采取行動，減少碳汙染，使社會承擔起氣候變化的影響，並加速向可持續能源過渡”。
依靠行政部門的國內氣候行動
奧巴馬政府國內氣候政策強調以《總統氣候變化行動計劃》為路線，以能源利用方式的調整為中心，借助美國能源創新和能效革命，提升了美國減排能力和競爭力。
在能源領域，奧巴馬在2014年國情谘文中提出，“中國等其他國家主導清潔能源市場，並由此創造了許多就業機會。2013年，風能占據了美國新能源的一半份額。那麼，就讓我們創造更多吧。太陽能變得越來越廉價，讓我們努力把花費降得更低。隻要像中國這樣的國家仍在研發新能源，我們也必須這麼做。美國必須支持和鼓勵這些有助於使天然氣燃燒變得更清潔和保護空氣水源的研究和科技”。奧巴馬強調能源結構優化政策以降低減排成本。[4] 2014年6月，美國政府要求電力部門在2005年基礎上到2030年實現減排30%，減排量相當於美國家庭電力消耗年排放的一半；將顆粒、氮氧化物和二氧化硫汙染水平在現有基礎上再降低至少25%；通過提高能效和削減電力需求降低8%左右的電力使用成本。[5]美國電力行業中煤炭比例下降，美國交通行業中天然氣大幅度上升，到2035年，這兩個行業天然氣替代增加接近20%。隨著美國能源消費峰值到來，天然氣的替代優勢和減排優勢更加明顯。在過去五年中，美國的能源消費總量降低了5%，單位GDP能源強度降低了9%。為了推動產業結構的新能源發展，奧巴馬推出一個四年能源審查計劃：環境保護署的綠色能源合作夥伴計劃推出了當前的可再生能源挑戰，目標是到2020年使當前的綠色能源的使用翻倍。