社會養老保險預算管理與模型構建研究述評與啟示
博士論壇
作者：王述珍
摘要：社會養老保險預算是各國政府加強養老保險基金管理的重要工具。我國的社會養老保險基金預算開始於2010年，當前處於起步階段，政府部門急需預算管理和模型構建理論研究來指導實際的預算編製工作。文章梳理了國外在社會養老保險預算管理和模型構建方麵的經驗和理論研究成果，綜述了國內的研究現狀，最後提出了幾點啟示。
關鍵詞：社會養老保險；預算管理；預測模型；研究綜述
一、 引言
在我國，社會養老保險預算特指企業職工基本養老保險基金預算，是根據國家社會保險和預算管理法律法規建立的，反映企業職工基本養老保險基金收支的年度計劃，是國家用來管理指導社會養老保險事業的重要工具。在人口老齡化程度日趨嚴重，養老保險基金未來收支壓力日益沉重的背景下，建立養老保險基金預算，可以增強基金籌集、運營和使用的計劃性與約束力，有效提高基金運行效益，兌現政府在社會養老保險方麵的承諾，促進社會養老保險製度可持續發展。
我國的社會養老保險基金預算起步較晚。2010年1月2日下發的《國務院關於試行社保基金預算的意見》，標誌著我國社會保險基金預算的正式開始。2011年7月1日實施的第一部《社會保險法》進一步明確規定“社會保險基金通過預算實現收支平衡”。社會保險基金預算從國務院規範性文件上升到人大法律規範，其重要性可見一斑。
與其它四種社會保險相比，養老保險具有涉及麵廣、影響時間長的特點。從財務管理層麵看，編製養老保險基金預算需要運用保險精算工具、建立中長期預測模型等技術手段，評估未來基金的充足性和可持續發展能力，不僅要當期預算平衡，還要保證結餘基金保值增值。實踐中，由於受公共管理能力和基礎數據的製約，我國政府部門總體上缺乏對社會養老保險中長期的預測。目前我國財政部、人力資源社會保障部、各省市財政、社會保障部門采用的養老保險預算的預測模型比較粗糙，迫切需要科學的模型理論來提高預算的精度。在理論研究上，國內學者對養老保險基金預算方麵的成果不多，特別是對基於養老保險預算的長期預測模型的研究，基本上處於空白，因此有必要借鑒國際經驗。本文基於對國外在社會養老保險的管理經驗和模型構建方麵研究成果的述評，以及國內研究現狀的梳理，為我國社會養老保險預算提出了幾點啟示。
二、 國外研究現狀及文獻綜述
1. 社會養老保險預算管理的國際經驗。縱觀世界各國社會保障預算管理的模式大致有三類：一是專項基金預算模式，以美國、日本和德國等為代表；二是政府公共預算模式，以英國、瑞典等福利國家為代表；三是完全脫離政府財政的預算模式，以新加坡為代表。嚴格來講，第三種模式已經不是真正意義上的社會保障預算，而且目前隻是被少數小國所采納。下文選取前兩種模式的三個代表性國家：美國、日本與英國，分別闡述其在養老保險預算管理方麵的經驗。
（1）美國。美國的社會養老保險由財政部實行經常性預算之外的獨立預算管理，即實行專項基金預算管理模式。Koitz（1998）指出實行獨立預算一方麵是為防止聯邦預算赤字對社會保險基金的長期收支平衡產生影響，避免社會保障基金盈餘掩蓋公共支出的巨額赤字；另一方麵是因為養老保險基金與其它社會保障項目不同，其收支具有長期性，需要對其進行短期（10年）和長期（75年）預測，以便政府及時調整政策應對未來支付高峰。Koitz（2000）指出美國社會養老保險基金預算經曆了獨立到統一，再到獨立預算的過程，因每一次變動都有相應的法案跟隨，確保了預算編製的合法性與穩定性。
為編製社會養老保險基金預算，美國有多個政府機構每年對養老保險基金的財務狀況進行中長期預測，主要有社會保障總署（Social Security，縮寫SSA）、為總統服務的行政管理與預算辦公室OMB（The Office of Management and Budget）、國會預算辦公室（The Congress Budget Office，縮寫CBO）、社會保障谘詢委員會（Social Security Advisory Council）等。這些政府機構都會根據實際人口、經濟數據設定精算假設、建立特定的模型進行養老保險基金收支的預測。
（2）日本。日本的社會養老保險實行特別會計預算，其實質是專項基金預算，預算編製受到《健康保險法》、《厚生年金法》、《社會保險審議官和社會保險審查會發》等共28項法律法規的限製。各項養老保險製度的實施、管理有法可依，確保了預算編製的嚴肅性與穩定性。與美國類似，日本政府部門重視養老保險基金預算編製的精細管理，突出養老保險預算的風險預測功能，規定厚生勞動部養老金局下設的精算處至少每5年對養老金體係的未來中長期收支做一次精算評估，並向公眾披露，以此增加預算管理的透明度。
（3）英國。在英國，社會養老保險資金全部納入經常預算內，實行政府公共預算模式，同政府其他收支混為一體。資金收入來源於養老保險捐款，同其他稅收收入一樣列入政府的經常收入項目中；資金支出體現在兩方麵：部門支出DEL （Department Expenditure Limits，縮寫DEL）預算下的工作與退休金科目中和每年的管理支出 （Annually Managed Expenditure，縮寫AME）預算下的社會保障津貼項目中。英國養老保險的收入與支出分別由財政部（Her Majesty's Treasury）和工作與養老金部（Department for Work and Pensions）負責管理，每年度養老保險收入與支出預算，分別基於兩個部門建立的預測模型結果來編製，最終由預算辦公室（The Office for Budget Responsibility）的公共預算部門則基於對這些部門預算結果的審核來製定年度預算。此外，政府精算部（Government Actuary's Department）每5年向國會提交並向公眾披露的國家保險基金財務報告，用以展示基於精算假設和模型技術的短期（1年～2年）和長期（5年）的國家保險基金的收支狀況，為養老保險預算的編製提供重要依據。
綜上所述，從製度層麵，美國、日本的養老保險基金預算實行獨立於國家預算之外的專項基金預算模式，有利於防止政府預算赤字對養老保險基金的長期收支平衡產生影響，並且預算依法律運營，體現了社會保障預算的嚴肅性；英國的養老保險預算實行政府公共預算模式，養老保險的收支全部納入國家預算，政府直接參與其具體的管理工作，體現了較高的福利水平，其前提是國家有較強的經濟支持力，否則會對國家財政造成較大困難。可見，美國、日本的養老保險專項基金預算模式與我國社會養老保險基金預算的實際最為接近，因此其預算管理經驗值得我國借鑒。從技術層麵，美國、日本、英國三個國家的政府部門都重視利用模型技術對養老保險基金未來的財務狀況進行預測，為養老保險預算提供決策依據，並定期公布養老保險基金的財務報告，接受社會公眾的監督，其嚴謹真誠的管理態度和公開透明的信息披露值得我國預算編製部門學習和借鑒。
2. 政府部門對基於養老保險預算的長期預測模型的研究。在養老保險預算製度比較健全的西方國家，政府部門對基於養老保險預算的長期預測模型的構建與應用的研究成果比較豐富。美國、英國、加拿大、法國、瑞典、日本、韓國等國家的精算機構定期對社會保障基金或公共養老基金在未來長期內的財務狀況做出預測，為養老保險預算提供科學的決策依據。從理論上看，養老保險基金的長期預算建立在對未來計劃人口預測、未來工資和利率預測的基礎上，根據輸入變量賦值方法的不同，通常將養老保險未來收支的長期預測模型劃分為確定性模型、多情景模型、隨機模型等三類。