正文 “新農保”與“城居保”合並實施帶來的深層思考(1 / 1)

“新農保”與“城居保”合並實施帶來的深層思考

執政與行政

作者:鄭秉文

2014年2月21日,國務院頒發了《關於建立統一的城鄉居民基本養老保險製度的意見》(國發2014年8號文),決定正式將新型農村社會養老保險(下稱“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(下稱“城居保”)合並實施,建立統一的城鄉居民養老保險製度。很顯然,8號文關於建立統一的城鄉居民養老保險的決定意義重大,它是具體落實十八屆三中全會通過的《決定》關於“整合城鄉居民基本養老保險製度”精神的具體體現,是進一步推進2010年10月通過的《社會保險法》做出的“可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合並實施”的具體舉措,是統籌城鄉社保製度邁出的第一步,是為積極推進新型城鎮化鋪墊的一個重要條件。

但是,隨著新型城鎮化的不斷推進和社會保障改革頂層設計的實際要求,建立城鄉居民社會養老保險也暴露一些問題,應盡快采取措施,完善製度設計。“新農保”和“城居保”在合二為一時,應注意這樣4個問題。

第一,個人賬戶應再定位。合並之後,城鄉居民養老保險製度的個人賬戶養老金運行模式基本上是模仿“城職保”的個人賬戶製度,其發放標準是賬戶儲存額除以139,由此成為一個定額式養老金,儲存額發放完畢之後由地方政府負責繼續發放,一直到參保人死亡;如果參保人員提前死亡,除政府補貼外,個人賬戶中的資金餘額可依法繼承,剩餘的政府補貼用於繼續支付其他參保人的養老金。中國養老保險(包括“城職保”、“新農保”、“城居保”和現在的城鄉居民養老保險)個人賬戶的這個“保輸不保贏”的設計特征注定不能維持賬戶基金的自我平衡,賬戶基金必將處於不可持續狀態。十八屆三中全會《決定》指出要“完善個人賬戶製度”和“堅持精算平衡原則”。這意味著,“城職保”的個人賬戶製度可能將有較大調整。鑒於此,城鄉居民養老的個人賬戶製度設計原則和理念也應與“城職保”改革保持同步為宜,這樣,既有利於提高居民製度的財務可持續性,也有利於居民製度與職工“城職保”之間的銜接。

第二,一步到位實現全國統籌。雖然城鄉居民養老保險製度建立隻有兩年,但基金規模增長迅速,截至2013年底已達2800億元,在銀行存款利息低於CPI增長率的情況下,基金貶值風險逐年增大。雖然基金統籌管理層次低下,但目前還未形成地方利益,應一步到位,實現全國統籌,建立統一的基金投資管理體製,實現多元化投資,旨在提高收益率和製度的支付能力。《社會保險法》規定,“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。否則,統籌層次難以提高,投資體製就難以建立。

第三,事權與財權應統一。養老保險製度的事權財權均應統一起來歸中央政府,這是城鄉居民製度建立全國統籌和實行製度統一的前提條件。地方財政對城鄉居民養老保險有一定的投入,將來則很難實現全國統籌層次。包括“城職保”在內,中國基本養老保險多年來始終存在諸多問題,其症結之一就在於其事權和財權的分離和不匹配。

第四,長期轉移支付規模應有測算。與“城職保”不同,城鄉居民養老保險製度與其說是保險製度,不如說是救助製度,保險因素較少,中央財政和地方財政幾乎完全裸露在人口老齡化麵前。應根據人口結構的發展趨勢,對未來幾十年財政轉移支付規模做一個模擬測算,對中央財政包袱和地方債務壓力做到胸中有數。

三中全會通過的《決定》是社保製度發展史上的一個裏程碑。對處於轉型關鍵時期的社保製度,中央政府應加大“政策供給”的力度,盡量防止“政策真空”的出現,尤其是“城職保”的改革藍圖應盡快出台,以便為城鄉居民養老保險等製度改革確定坐標。

(作者為中國社科院世界社保研究中心主任)