基於城鄉統籌發展的城郊農村地區扶貧開發研究
公共管理
作者：張蓉等
【摘要】 扶貧開發是實現全麵建成小康社會必解難題，區域聯動、城鄉統籌、以城帶鄉，是扶貧開發的新出路。宜昌點軍區屬於農業型市轄區，“名為城實為鄉”特征明顯，其貧困問題成為影響宜昌實現全麵建設小康社會目標的難點。在分析宜昌市點軍區貧困特征及其發展趨勢的基礎上，提出了基於城鄉統籌發展的宜昌點軍區扶貧開發思路和對策建議，旨在為城郊農村地區扶貧開發探索一條新路子。
【關鍵詞】 城鄉統籌 扶貧開發 城郊農村 宜昌市
扶貧開發是實現全麵建成小康社會必解難題，沒有貧困地區的脫貧奔小康，全麵建成小康社會的目標就不可能實現。習近平同誌強調，“三農”工作是重中之重，革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區在“三農”工作中要把扶貧開發作為重中之重。突破城鄉二元結構，統籌城鄉協調發展，是全麵建設小康社會所做的重大戰略決策。區域聯動、城鄉統籌、以城帶鄉，是扶貧開發的新出路。隨著宜昌城市化進程的推進，點軍區東部板塊正在加快建設濱江生態新區，基礎設施明顯改善；西部的農村地區發展相對滯後，貧困發生率較高，農業型市轄區特征明顯，東西發展不平衡及其貧困問題成為影響宜昌實現全麵建設小康社會目標的難點，迫切需要專題研究解決。點軍區作為宜昌城市的功能拓展區和生態屏障區，其扶貧開發需要突破傳統的理念，立足城鄉統籌發展來謀求新突破。
一、點軍區貧困特點及其發展趨勢
1、點軍區貧困特點
（1）名為城實為鄉。點軍區國土麵積533平方公裏，目前建成區麵積約2平方公裏，農村區域麵積占比高達99%；2013年，點軍區常住人口10.47萬人，其中農業人口8.64萬人，人口城鎮化率僅為17.5%，遠低於全國和全省平均水平（53.7%和54.5%）。點軍區雖為宜昌城區，但農業人口、農村區域麵積兩個占比之高，在全省市轄區中絕無僅有，名義是城區，實際上是鄉村。
（2）民窮區也窮。2013年點軍區城鎮居民可支配收入21295元，排在宜昌五個區最後（西陵區23755元、伍家崗區23049元、猇亭區21413元、夷陵區21621元），低於全國平均水平（26955元）；農民人均純收入7367元，低於全國（8896元）和宜昌平均水平（9121元）。全區農民人均純收入在2300元以下的農村貧困人口仍有12692人，貧困發生率達13.3%，高於全國（8.5%）和全省平均水平（8.0%），與山西（12.4%）、寧夏（12.5%）、廣西（14.9%）水平相當；全區地區生產總值實現43.02億元，人均41088元；地方公共財政收入10016萬元，人均910元；人均公共財政收入遠低於周邊的“國貧區”秭歸（1626元）和長陽（1419元）兩縣。此外，全區累計負債3億多元，其中區級財政負債2億多元，村級負債1.2億元，村平均負債237萬元，區鄉村三級負債沉重。
（3）東西發展不平衡。點軍新區規劃布局為東部，西部外圍25個村仍為農村發展格局，東西發展不平衡特征顯著。西部25個村的貧困人口多達7237人，占全區貧困人口的57.02%；貧困發生率19.10%，高於全區平均水平（13.3%）；貧困戶人均收入為2169元。調查還發現，點軍農村總體呈現“山上窮、路邊富、遠城窮、近城富”的特點，落步淌、席家淌、高岩村、上峰尖村、三岔口村等受財力不足造成對外交通不便，山上居住條件簡陋，生活生產設施落後，產業結構單一，農民增收後勁乏力，成為扶貧開發的製約因素。
2、點軍貧困發展趨勢
近年來，點軍區堅持一手抓新區建設，一手抓扶貧攻堅，以整村推進、產業扶貧、雨露計劃、老區建設為抓手，以插花貧困村扶貧攻堅為突破口，以旅遊扶貧開發、搬遷扶貧開發、農業產業開發、社會扶貧開發為試點，貧困現象得到了明顯扭轉，也呈現出新的變化，具體表現為以下幾點。
其一，由溫飽型貧困向發展型貧困轉變。通過多年開展扶貧攻堅，點軍區無論是貧困麵還是貧困程度，都得到了有效改善和控製，居民的溫飽型貧困相對減少；橫向相比，點軍區人均財政收入增長緩慢，發展型貧困更加突出。
其二，由絕對貧困向相對貧困轉變。盡快貧困發生率逐年減少，但基礎設施、安全飲水、危房改造等關鍵性問題尚未得到全麵解決，絕對貧困比重依然高於全國和全省平均水平，與西部一些省份相當；同時由於投入體製、產業結構等根本性問題尚在探索優化中，居民增收幅度緩慢，相對貧困依然存在，橫向相比有擴大的趨勢。
其三，城鄉分割貧困向社會轉型貧困轉變。點軍區長期處於“農業型市轄區”的尷尬地位，點軍區現有的貧困屬於城鄉分割貧困；宜昌省域副中心城市建設加快了點軍區新型城鎮化步伐，未來點軍區將成為真正的城區，從農村向城市轉型將會出現新的貧困現象。特別是隨著實現全麵建設小康社會目標時間的臨近，如果城鄉統籌扶貧開發不到位，點軍城鄉差距和相對貧困差距有被進一步擴大的趨勢。
二、點軍區城鄉統籌扶貧開發思路
1、基本原則
立足點軍區“名為城實為鄉、民窮區也窮”現實特點，以宜昌省域副中心城市建設為契機，以提高居民收入水平和生活質量為主要目的，以培育主導產業和增強發展能力為中心任務，以“宜昌市點軍城鄉統籌發展試驗區”為重要平台，按照“精準扶貧、區域發展、城鄉統籌、一步到位”總體部署，以“規劃統籌引領、基礎設施先行、優勢產業支撐、精準扶貧到位、生態保護優先”為工作重點，創新城鄉統籌扶貧開發新機製，力爭2020年以前實現點軍區整體脫貧、基本消除絕對貧困、全麵建成小康社會的目標，推動經濟社會可持續發展。
一是以人為本、綠色繁榮。把促進居民就業增收、安穩致富放在首位，物質扶貧和精神扶貧並重，增強居民自身發展能力，做到工作到村、扶貧到戶、脫貧到人；堅守生態安全，不能因扶貧開發破壞生態屏障，要走特色開發、綠色繁榮、可持續發展之路。
二是加大投入、改善條件。投入不足是製約點軍區扶貧開發的重要因素，為此一方麵要多方麵爭取資金，另一方麵要從投入體製上破解長期困擾點軍財力不足的難題，加大對水電路網等基礎設施的投入，改善支撐城鄉統籌扶貧開發的基礎條件。
三是城鄉統籌、產業支撐。發揮新區近郊後發優勢，與點軍新區建設相呼應，實施城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、社會治理五個“一體化”；以服務城市發展與居民生活為重點，調整產業結構，優化產業布局，為城鄉統籌扶貧開發提供產業支撐。