3 農村基層政府的工作職能及管理方式對自身的職能轉變有著重要的約束。出於自身利益的考慮，在上級政府對地方基層政府執行有利於自己的工作任務的壓力不夠大、農村基層民主還不完善對農村基層政府的監督不夠的情況下，農村基層政府會表現出較為明顯的“謀利型政權經營者”特征。在前述分析中農村基層政府將經濟發展類和財政類工作任務放在鄉村兩級政府工作優先次序的第二位是因為這類工作任務能夠給農村基層政府帶來更多的收入並且可供自己分配。另外，農村基層政府完成這些工作任務不僅有足夠動力，而且在傳統的以強製和直接管理為特征的行政管理模式下農村基層政府已掌握了較為熟練和行之有效的方法和手段。然而，要農村基層政府職能轉向以農村公共產品和服務供給為主則要求在管理方式上進行重大轉變，從強製型、直接管理向服務型、間接管理轉變：從全麵控製與管理向社會和市場開放和放權轉變。對農村基層政府來講要做到這些就要轉變思想、改變工作方法形成新的管理模式都是有困難的。一方麵，基層政府一般都存在著機構設置和人員編製過多。撤並機構、分流人員的壓力過大的問題；另一方麵，過去的機構設置和人員都重管理、輕服務。因此，農村基層政府有很強的傾向將上級政府投入的這些資金用在人員編製和經費開支上。以維持運轉而不是以職能轉變。
上述這三個方麵因素不是單方麵起作用的，而是相互交織在一起共同作用於農村基層政府的工作職能，使得基層政府的職能難以從根本上轉變到農村公共產品和服務的供給上。
三、推動農村基層政府職能轉變的創新模式
黨中央和國務院已經把解決“三農”問題作為國家發展的重大戰略，著力全麵推進社會主義新農村建設。今後隨著國家對農村從“攫取”的模式轉向“給予”的模式。上級政府所有求農村基層政府完成的政治類工作任務會逐步減少，主要的工作任務則是服務於農業和農村經濟的發展的，即集中在農村公共產品和服務的供給上。同時，在實行“工業反哺農業，城市帶動農村”的統籌城鄉發展的財政政策下，國家會不斷加大對農村的轉移支付和投資的力度，農村基層政府可以支配的財政資源也會越來越多，這樣，上述影響農村基層政府難以轉變的外部製約因素將發生改變。然而，如果農村基層政府仍是“謀利型政權經營者”，沒有將這些財政轉移支付的資金用在農村地區的鄉村建設與發展上而是用在滿足自身的利益上，那就會完全有悖於上級政府加大對農村基層政府財政轉移支付力度和投資的初衷。因此，針對農村基層政府探索政府職能根本轉變、增加農村公共產品和服務供給的創新模式是當前迫切需要解決的問題。
1 以農村基層政府為主導的中西部農村地區公共產品和服務的創新供給模式建立的前提。第一，上級政府與農村基層政府在農村公共產品和服務供給上建立新的分工關係。雖然政府在農村地區公共產品和服務供給的職能上有明確的劃分，但是，在農村公共產品和服務的供給目前采取各級政府進行相應的資金配套的模式下，政府在農村公共產品和服務供給上的分工，事實上隻能基本保障上級政府在農村公共產品和服務供給上的職能。下級政府，特別是農村基層政府自身所肩負的農村公共產品和服務供給的職能是無法實現的。因此，要改變現行的上級政府，特別是中央和省級政府主導農村公共產品和服務供給，提供涉及諸多方麵的各類農村公共產品和服務供給的格局。上級政府，特別是中央和省級政府主要承擔基本的農村公共產品和服務的供給，如基礎教育，特別是義務教育、基本的醫療服務和疾病預防、養老保險和社會救助以及與此相應的教育、醫療和養老保險體係，使農村居民能享受到公平的、基本的社會保障，不至於因無法獲得基本的社會服務而陷入貧困，導致收入差距進一步擴大。上級政府應該將本來屬於地方性的農村公共產品和服務的供給責任，如農業生產基礎設施建設、農業科學技術推廣、職業技術教育、農村的道路、通訊、電力、供水、廣播電視等交由地方政府承擔，特別是與農村居民生產和生活密切相關的農村公共產品和服務的供給交由農村基層政府承擔，這樣，也是符合國家關於政府管理職能下放，充分調動地方政府在公共產品和服務供給上的積極性的有關政策精神的。第二，上級政府要為農村地區基層政府承擔上述農村公共產品和服務供給職能提供相應的財力支持。在今後相當長一段時間內，農村基層政府。特別是中西部農村基層政府的財政能力十分薄弱，難以承擔相應的農村公共產品和服務供給職責是一個不爭的事實。因此，上級政府在將本來屬於地方性的農村公共產品和服務的供給責任交由下級政府承擔的同時應該將原來由上級政府所進行的對這些農村公共產品和服務的財政投資交由下級政府使用，以確保下級政府，特別是中西部農村地區的基層政府有承擔相應的農村公共產品和服務供給職責的財力。這一部分財政投資應隨著政府對農村地區公共產品和服務投資力度的不斷加大而不斷得到增加。第三，下級政府，尤其是農村基層政府要確保能夠將這部分財政投資用在中西部地區農村居民急需的地方性農村公共產品和服務的供給上。在上級政府難以對下級政府，特別是農村基層政府的行為進行準確了解和有效約束的情況下，給下級政府以農村公共產品和服務供給的財政投資能力，擴大其農村公共產品和服務的供給責任，確保下級政府，特別是農村基層政府在有效的製度保障下不從自己的利益出發，隨意挪用上級財政撥付的財力，科學、合理地滿足本地區農村居民對農村地方性公共產品和服務的需求，以充分提高農村地方性公共產品和服務的供給效率。