二是農業技術推廣能力下降。在探索農業科技推廣體製的改革過程中，因各級政府對糧食等大宗農作物的技術外部性認識不足，過度強調農技推廣的市場化手段，忽略了政府在外部性強的糧食等農業技術推廣中應承擔的公益性職能，致使許多基層農業科技推廣機構“線短、網破、人散”。在此情況下，縣、鄉兩級農技人員由1999年的125.7萬人，下降到2003年的100.5萬人，中央財政對推廣投入也呈下降趨勢。其他類型農業科技中介機構發育不成熟，在農業推廣中的作用還比較小。在基層農技推廣人員中，專業技術人員隻占58%，每年參加短期培訓的人數隻占13%；在多數地方，農技人員知識更新緩慢，推廣技能和綜合素質較低，也抑製了農業技術的推廣。
三是農民科技素質不高，技術培訓與指導不到位。目前，中國農民平均受教育年限不足7年，全國92%的文盲、半文盲在農村，農村勞動力的38.2%是小學及以下文化程度。由於農民科技文化素質偏低，導致接受新技術的能力較差，有的農民甚至聽不懂科技廣播，看不懂農業部門印發的科技“明白紙”。近幾年由於農村勞動力向外轉移，真正務農的農民素質更低。而對農民的農業培訓，因受經費限製很難開展起來。全國農技推廣服務中心2003年組織了對近千個農戶的調查，結果表明，隻有26.6%的農戶接受過灌溉技術培訓，88.5%的農戶按習慣方式施肥。
4.影響糧食穩定貿易的國際政治經濟不確定性因素增多
隨著經濟全球化的日益加深，各國之間經濟的相互依存性增強，一方麵有利於糧食國際貿易的環境改善；另一方麵影響中國糧食進口貿易的不穩定因素增多。今後中國糧食進口貿易將麵臨兩大因素挑戰：
一是兩岸形勢及周邊領土爭端可能將對糧食進口運輸構成潛在威脅。20世紀90年代冷戰盡管結束，但冷戰思維卻在一些國家的政治勢力中保留下來。前蘇聯的解體，促使西方國家敵視社會主義意識形態的衝突焦點轉向中國。隨著中國經濟的高速增長和綜合國力的大幅度上升，國際反華勢力拋出了“中國威脅論”。為了牽製中國的崛起，國際反華勢力就利用台灣問題大做文章。代表台獨勢力的台灣民進黨與國際反華勢力或明或暗地相互勾結，近些年來不斷在兩岸關係中製造摩擦。美國製定台灣關係法，《日美安保條約》將台灣納入其中，反映了國際勢力插手台海局勢之深，這對台海緊張局勢起到了推波助瀾作用。中國針對台獨的嚴峻態勢出台了《反分裂國家法》。從各方麵分析，台海潛伏著危機。2005年上半年，台灣在野的國民黨和親民黨領導人先後訪問了大陸，隨後台灣部分水果零關稅進入大陸市場，同時大陸還采取了其他一些優惠台灣同胞的政策，暫時緩和了兩岸關係，但執政的台灣民進黨並未善罷甘休，依然千方百計阻撓兩案“三通”，繼續頑固地走台獨道路。曆史經驗表明，兩岸關係總是在時好時壞中搖擺不定，暫時的兩岸關係緩和，並不表明台海戰爭的威脅徹底消除。
近些年來中日關係日趨緊張，近期才有所緩和。2005年上半年，中日關係緊張到白熱化程度。為了爭奪石油資源，日本不惜代價扼殺了中俄安大石油管道運輸線的建設，在東海油田勘探開發中與我發生爭執；頻頻滋生釣魚島領土爭端，小泉首相一意孤行參拜靖國神社，染指台海局勢，導致中日關係日益惡化。盡管2006年10月日本新任首相安培晉三訪華，暫時緩和了中日關係，但雙方關於能源、領土、台海和曆史等利益衝突具有長期性、艱巨性和複雜性，中日間的大國政治經濟和軍事關係並不穩定。可見，中國周邊局勢尚存在諸多隱患。一旦台海戰爭爆發，或者與這些國家間的利益衝突處理不當，產生政治衝突、軍事摩擦甚至局部戰爭，就會嚴重威脅中國進口糧食主要依賴的海洋運輸通道。因中國台灣省和這些國家正好扼住我大陸海洋運輸線的戰略要點，將對糧食進口構成重大威脅。
二是WTO多邊貿易體製的軟約束力難以保證中國糧食進口的可獲性。在加入世界貿易組織之前，我們對多邊貿易體製充滿了美好的期待。希望中國加入世貿組織大家庭後，能夠擁有一個更加公平、開放、互惠互利的國際貿易環境。然而，加入世貿組織後近5年的實踐證明，中國麵臨的自由貿易環境被大打折扣，保護貿易的氛圍日益濃重。不公平的非市場經濟國家地位，使中國出口企業備受歧視；技術貿易壁壘花樣翻新，使中國出口企業應接不暇；反傾銷調查此起彼伏，使中國成為世貿組織成員中受反傾銷損害最多、最重的國家。尤其是，2005年5月美國無視WTO禁止使用數量限製措施的規則和中國政府的抗議，對中國紡織品設置7.5%增長率的數量限製並展開特殊保障措施調查，開了一個違背WTO規則的很壞的先例；歐盟也對我紡織品進行特殊保障措施調查。同時，美國還無視聯合國的反對，以武力推翻了主權國家伊拉克的政權，公然破壞國際規則。這一係列嚴酷的事實教訓表明：中國政府、企業和社會公眾入世前對WTO規則的預期過於理想化。實際上，國際製度或國際規則不是世界法律，對主權國家缺乏強製力。多邊主義的國際規則隻能約束一般國家，而對霸權國家特定時期維護本國利益的行為卻無能為力。在一個強權主宰的世界政治經濟新秩序中，中國糧食進口麵臨著國際政治經濟風險。一旦中國與霸權國家等一些大國發生政治、軍事衝突，這些國家違背WTO規則，對我實行糧食禁運並非天方夜譚。即使不采取露骨的禁運措施，一些反華勢力主導的國家，在國內聯合采取提高出口關稅、限製糧食出口等措施，也有曆史經驗可資借鑒。因此，不穩定的國際貿易環境，對中國今後大規模進口糧食構成潛在威脅。
5.土地流轉製度、糧食流通體製和行政管理體製的局限性對糧食安全構成體製性約束
中國的糧食安全要依托一係列的體製運行作保障，但中國的體製正處在轉型時期，改革不到位，體製相互製肘，使得今後糧食安全保障麵臨體製性約束。一是土地流轉不暢影響糧食穩步增產。現行的土地流轉製度盡管鼓勵農民流轉土地，但農民之間徹底轉讓土地使用權的現象還不多見。即使有轉讓，也主要是農戶之間口頭上的臨時轉讓，隨時都可能收回土地。與一般農戶相比，種糧專業戶的技術水平較高，投入能力較強，糧食生產比較穩定，增產潛力大。如果土地能夠穩定地流入種糧大戶，隻要糧價不過度下跌，他們通過土地規模經營，從種糧中獲得的收益相當高，這會調動種糧大戶的積極性，對保障國家糧食安全十分有利。然而現行土地流轉方式的隨意性和不穩定性，抑製了土地向種田能手和大戶集中，不利於提高糧食單產和穩定產量。據河南駐馬店和東北三省的一些農民反映，當地不少轉讓了土地出外打工的農民，看到政府減免了農業稅，還發放直接補貼，為了獲得這些好處，都紛紛要回土地。然而，他們並不以種糧為主，隻對糧食進行粗放的兼業經營，既降低了糧食單產，還影響了當地糧食總產的提高。
二是糧食市場的地區分割和周轉儲備的高度國有化降低了糧食流通效能。目前中國糧食購銷體製的市場化改革已取得了實質性突破，打破了低效率的國有糧食企業壟斷格局，初步形成了多種所有製混合經營的局麵。但是，不同地區糧食市場的地方封鎖並未徹底消除。據有關研究表明，地方封鎖與統一市場相比，同等保障水平所需要的倉貯能力大約為3：1到4：1，儲備費用和推陳儲新經營費用的比例可能更高。因此，從長遠來看，統一市場才能保證糧食安全儲備製度的正常運行。從更廣泛的意義上看，國內外市場的統一，換句話說，外貿與國內生產、消費的統籌，可以在相當大的程度上平衡糧食的有效供應量，減少大規模儲備所要付出的代價，從而提高國家的糧食安全保障水平。
此外，盡管在糧食收購和銷售領域的市場化改革比較深入，但在糧食儲備領域的市場化進程尚比較滯後，占全社會糧食儲備2/3以上的周轉性糧食儲備依然是國有糧庫壟斷。而從國際經驗看，美國、加拿大、法國、德國等都不設立政府儲備糧庫，靠租賃私人糧倉儲備政府糧食。其中加拿大無政府儲備糧，澳大利亞、巴西、印度、日本、韓國等雖建有政府儲備糧庫，但儲備量都很低。例如，以大米為主食的日本，國家儲備糧主要品種為大米，基本保持在150萬-200萬噸，人均大米儲備為中國的1/4-1/5；巴西政府的糧食交由國營企業巴西食品供應公司儲存，該公司一般儲存糧食超過200萬噸，相當於年產量的2.6%，人均儲備不到中國的1/4；2002年印度糧食儲備超過5000萬噸，人均糧食儲備也隻有中國當年的1/4.可見，中國政府控製的國有儲備糧過多，占糧食儲備市場的主導地位。國儲糧的儲運裝卸也主要在國有企業內部完成，市場化程度很低，民營企業難以進入，嚴重製約了現代化散糧儲運裝卸的發展。
三是不合理的糧食行政管理體製削弱了糧食安全保障能力。中國現行的糧食管理體製，按照環節由多個部門分頭管理。農業部門管糧食生產，糧食部門管收購和儲備，發展和改革部門既管生產、價格，又管進出口貿易，還有商務、科技、水利和質檢等部門也涉及糧食管理。目前存在兩大突出體製障礙：第一，農田用水產權體製改革不到位。農田灌溉水利設施主要為國有或集體所有，灌水澆地大多數為無償用水或象征性收水費，在伸入田間地頭的灌溉井等小型農田水利設施的民營化改革方麵進展也比較緩慢。第二，糧食市場宏觀調控機製不健全。自從糧食收購市場放開後，政府掌握的糧源減少，國際市場對國內市場的影響增強，糧食市場體係尚不健全。在銷區庫存薄弱、用糧企業和居民存糧很少的情況下，一旦出現局部地區、個別品種市場波動，種糧農民存糧惜售，城鎮居民多存一點糧，用糧企業增加采購並待價而沽，市場和價格信號就會被放大，一段時間內糧食市場和價格出現較大波動的可能性是存在的。如非典期間北京、廣州糧食市場劇烈波動，以及2003年10月後糧價持續上漲期間上海市、浙江溫州市等地糧食市場波動加劇就是明證。麵對特殊時期、特定地區的糧食市場波動，現行多頭管理的糧食體製，涉糧部門各有職責，而又不負全責，使得穩定糧食市場的宏觀調控效率低下，降低了糧食安全保障水平。
（二）中國糧食安全的發展趨勢
今後中國糧食供給麵對諸多挑戰，在糧食需求剛性增長的情況下，未來中國糧食供求將處於緊平衡運行狀態，糧食安全的長期形勢不容樂觀。
1.糧食供求平衡的壓力將持續加大
據預測，到2010年和2020年，中國對糧食的消費需求總量分別為51030萬噸和54640萬噸，將會比2005年的糧食產量分別增加2628萬噸和6238萬噸，增幅分別達到5.4%和12.9%；比2005年的糧食消費量分別增加1255萬噸和4865萬噸，增幅分別達到2.5%和9.8%。其中，2010年和2020年的稻穀需求量分別為18250萬噸和18600萬噸，小麥分別為9770萬噸和9770萬噸，玉米13970萬噸和16540萬噸。口糧主導型的稻穀和小麥比重下降，飼料糧主導型的玉米比重上升。
根據1990-2005年中國糧食總產算術平均增長率0.54%的曆史經驗，結合未來糧食生產麵臨的挑戰和政府支持糧食生產的不同力度，假定今後糧食總產增長率分別為0.5%、0.8%和1.0%，那麼2010年中國糧食產需缺口相應為-1405.8萬噸、-660.7萬噸和-159.0萬噸，2020年分別為-2478.0萬噸、-92.9萬噸和1553.2萬噸。如果2010年和2020年分別按全國糧食自給率95%和90%計算，到2010年和2020年，需要依靠國內生產滿足的糧食需求總量分別高達48478.5萬噸和49176.0萬噸，分別高於2005年的糧食產量76.5萬噸和774.0萬噸。可見，從中長期看，實現糧食供求平衡的壓力會持續增加。