“歐美的行政研究機關，或是站在純粹科學研究的觀點，來做理論的探討，實際與否不是他們的事，或是要做行政革新的試驗而設立”，“中國行政的革新，不是單純販運外國行政理論所能為力”，“我們的行政效率研究會既不是為了純粹理論研究而設，既做理論研究也不能單純評介歐西的理論，而須根據中國現實的行政及其他狀況，創造自己的理論”。對於“應該研究的問題”，甘乃光認為應該有八種：(一)組織運用；(二)人事行政；(三)財務行政；(四)庶務行政；(五)參考資料；(六)施政程序；(七)各級省市縣政府的個別級關係的問題；(八)各種專門行政的問題，如財政交通行政等。這些認識很多是對西方行政改革理論的借鑒，但應該說都比較切中當時國民政府行政管理的要害。
盡管甘乃光已經充分認識到中國行政改革的緊迫性，並在醞釀變革方法的時候試探性地提出設想，但他並不認為當時中國已經具備進行實質性行政改革的條件。他說：“現在我國政治尚未完全上軌道，客觀障礙至多，即有可以實行的行政改革方案，也不易拿來推行。”因此，行政改革的研究之於甘乃光，是在種種的矛盾之中推進，
“除了繼續努力之外”，更“企望全國人士的指導和讚助”。他堅信，
“就算是終於失敗，它對於我自己，對於社會總還不至於沒有一點意義罷”。
3.3 關於文書檔案改革
南京國民政府的文書檔案管理，沿襲了民國初甚至清末的方法及管理體製，在管理方而仍然存在著很多封建性。“我國檔案管理，雖可說自成立政治組織時便有，但是管理方法，一向缺乏合理的辦法，至於檔案管理的研究，則隻是近三年來的事了，所以檔案管理現時在我國感到極度困難，因檔案管理不善而影響及公務上之效率和種科積弊，實在很多。改革檔案管理，實在是提高行政效率的一個必由之路。”…另一方麵，亦是最重要的，甘乃光認為：“在中國，行政的改革，與別國實為一樁不易進行的事情，要有學理的研究，要有事實的需要，要有實際可行的方案，最重要的，不可即由此而發生政潮，因此運動若在初期，即發生激烈的反抗，則此運動即易挫折……各級行政的改革亦然，當使各級政府人員改革的自覺，然後其他的改革運動，自然應運而生。於是遂定各級政府人員感覺最敏感而人人有關的文書檔案改革為入手，問題比較的小，而範圍與普遍性比較廣大。”這應該是推行文書檔案改革的初始原因。
對文書檔案改革，甘乃光抱著這樣的態度：一是學理的研究與實地的試驗相結合。正如李樸生在為何魯成著作做序言所謂：“檔案管理是一種技術，所以改革檔案管理不是幾道命令可收效的，必須經過一番研究，多次試驗。”甘乃光在推行文書檔案改革之初始，就非常強調理論與實踐相結合的方法，不僅草擬計劃和方案，而且將計劃與方案在自己的機關作試驗，一個方案非等到付諸實踐，不視為完成。他曾對何魯成說：
“檔案管理是不能全憑理論的。你沒有管理過檔案，研究的時候，必定要感到隔膜。而你研究出來的東西，實際上未必能用。”二是注重宣傳推廣的工作。這與美國行政效率局推行行政改革“不重宣傳而重事實”的態度有明顯的不同。“檔案管理具有通用性，不是主義或政策，隻要有妥善的辦法，各方都是樂用的。”因此，文書檔案改革應該在各方試驗當中加以宣傳推廣。事實證明，這種試驗加宣傳的方法頗具成效。1935年3月，甘乃光調到武昌行營任政務處長，武昌縣政府奉令試驗文書檔案科學管理，由甘乃光派員指導，他同時又於到四川之便，在省政府對此問題進行講演。其間，周連寬、孔充兩人把武昌縣試驗的結果，寫成《縣政府文書處理法》、《縣政府檔案處理法》兩本書，以行營第五處名義出版並分送各機關作為參考。各機關尤其是縣政府采用該書辦法的很多。由是，文書檔案改革運動幾經試驗宣傳，由中央推行到部分省(市)縣。
在甘乃光看來，通過試驗和宣傳推廣，將各機關檔案整理的原則、方法製度基本樹立起來，這是改革的基礎性一步，是為實現檔案整理的統一。在這個基礎上，甘乃光還有另一個更大的設想，是要設立中央檔案庫。他說：“從前因為各機關檔案的管理，很多的方法是不太合理，所以把整理各機關的檔案做第一步，現在的情形，較前顯進步，自行政院以至於縣政府，如蘭溪、武昌等縣，都有成績，設立中央檔案庫將加速推進各方麵的進步。”盡管在今天看來，當時甘乃光所謂“中央檔案庫”，並不具備現代意義上綜合檔案館的開放性與公開性，它充其量是國民政府對屬於政府財產的檔案實現集權管理的機構，強調檔案管理是政府的一種權力的象征。但從當時曆史條件來看，甘乃光的這種設想實際又反映了資產階級希望掙脫封建藩籬，重新建立一套科學的、統一的檔案管理模式，使檔案保管機構能夠適應階級政治的要求，因而具有一定的積極意義。但由於種種的原因，設立中央檔案庫的沒想，在國民政府時期並未實現。
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(作者單位：廣西百色學院中文係來稿日期：2009-10-05