區域經濟
作者：龔思
一、問題的提出
自2008年以來，山西省政府出台了一係列規範性文件，對省內煤礦企業進行兼並重組。這一改革（以下簡稱“山西煤改”事件）於2009年經媒體報道後，引起社會各界廣泛討論乃至爭議。其中最重要的幾個法學問題是：在現行法律框架下，山西煤改是否具有合法性與合理性？山西煤改應該受到怎樣的法律規範？公權力與私權利如何平衡，被強製兼並重組的企業皆具有合法資質，政府將它們強行兼並到其他企業的行為無疑損害了其合法擁有的采礦權與對廠房設備等生產資料所享有的所有權。但山西省政府宣稱其兼並重組方案有公共利益追求：如減少礦難，保障人民生命財產安全，維護生態平衡等。那麼，山西煤改能否被稱作是征收行為呢？法學界對此眾說紛紜。
二、事件背景——利益線索
在社會經濟大轉型的環境下，國務院出台了“國發 200518號”文和“國函 200652號”文，旨在積極推進中小型煤礦采煤工藝改革和技術改造。之後，山西省為了響應國家的號召，根據“晉政發200823號”文和“晉政發 2009 10號”文進行了大規模、高標準的煤炭企業整改。看似合法有理的煤改為什麼會引起社會的巨大反響呢？事實上，山西省煤改依據的兩份地方紅頭文件是違背國務院精神的，整改的標準也大大超過國務院的標準。另一方麵，山西省煤改侵犯了煤老板的合法私權利。但山西省政府宣稱其兼並重組方案有公共利益追求。那麼，山西煤改到底算不算征收行為呢？學者們對此紛爭不已。季濤教授認為：“征收是國家先改變財產的所有權，然後再給予補助，而本次整頓更像是政府主持下的強製收購。”周江紅教授對此回應道：政府在收購中有強製性手段，其實就是一種變相征收。筆者比較讚同周江紅教授的觀點。變相征收其本質上和一般征收沒有區別：1.行政相對人失去了其財產權；2.這種“失去”是政府的行政強製手段所導致的。“山西煤改”中，政府強行要求小煤礦入股或出賣給其劃定的大型煤礦，而且轉讓價格由政府指定，這其實就是征收的另一種表現。如果這是一種征收行為，那麼最大的問題就在於補償到底合不合理？另外，我們還要思考一下山西省的煤炭整改是否合理，是否符合比例原則、必要原則、相對稱原則？本文立足於在實體法層麵正確定性山西整改煤炭企業，從合法性、合理性出發解讀這一事件，並以此為提高政府效能提供分析與建言，望求教於同道。
三、山西煤改的不合法與不合理分析
合法行政原則就是要求行政權的存在和運行都必須依據法律，符合法律要求，而不能與法律發生抵觸和衝突。這一原則是法治在行政法領域的體現、要求和反映。根據合法性原則的理論闡釋，我們不難看出，山西煤改存在以下不合法之處：
（一）山西省出台的紅頭文件違背國務院法規
“一切取決於授權起初目的與意思。”這是有效規範政府行為，使得政府能夠更好地管理社會公共事務，維持社會秩序，實現公共利益和保障行政相對人的合法權益的需要。但是，在整改煤炭企業過程中，山西省分別於2008年和2009年出台的兩份紅頭文件：“晉政發 2008 23號”文（以下簡稱23號文）和“晉政發 2009 10號”文（以下簡稱10號文）均與國務院精神不符。在23號文中提出的“通過大型煤礦企業兼並重組中小煤礦，形成大型煤礦企業為主的辦礦體製”，與“國發 2005 18號”文提出的“鼓勵大型煤炭企業兼並改造中小型煤礦，鼓勵資源儲量可靠的中小型煤礦，通過資產重組實行聯合改造。”相比，沒有顧及現有煤礦布局的區域差異和投資來源的廣泛性、投資途徑的合法性，實質上是將國家行政引導鼓勵政策改為地方行政命令，這是違背依法行政的要求。在規模要求上，與“國函 2006 52號”文“整合後礦井規模不低於30萬噸/年，新建礦井規模原則上不低於60萬噸/年”相比，10號文提出的 “到2010年底，兼並重組整合後煤企規模原則上不低於300萬噸／年，礦井生產規模原則上不低於90萬噸／年”，等於是在短時間內大大超過了國務院批準的合理規模。山西省政府在沒有國務院授權的情況下製定“自己的標準”，使得一大批擁有合法證件又符合國務院文件要求，但年生產規模在30萬噸以上300萬噸以下的煤礦，被強製收購兼並。省政府的文件否定了國務院文件，違背了行政行為級別秩序性、效力穩定性、內容確定性的要求，顯然是違法的。從法律意義上講，這是山西省創設的一種“行政許可”。事實上，政府的紅頭文件並不是法律，也不是地方法規，準確地應叫規範性文件——是指憲法、法律、法規、規章以外，有關機關和部門製定發布的非立法性文件。紅頭文件不能與法律、行政法規和政府規章相抵觸。但山西省憑借兩個紅頭文件，就拉開山西曆史上力度最大的煤礦整合序幕。在這樣的事實下，法律在行政文件麵前就形同虛設了，法治將不複存在。