平羅縣引導農民變市民實踐中需要關注的問題
農民市民化實踐的製度保障。目前我國農民市民化實踐主要由政策主導。這也是我國改革實驗的慣常做法。我國改革開放後的許多改革往往都是由政策推動，先在局部實驗，成功後再推向全國，以法律的形式予以確認。這種改革實驗有時會與當時的法律發生衝突，構成“良性”違法，甚至“良性”違憲。以寧夏平羅縣引導農民變市民的實踐為例，在農村的土地經營管理改革中，平羅縣將農村土地經營權流轉給企業，將農村土地承包經營權、流轉經營權和宅基地使用權抵押貸款，這些做法都是與現行法律相衝突的。這種政策與法律的衝突是平羅縣，甚至寧夏回族自治區層麵無法解決的。
基層的改革者都盼望中央立法者能出台法律，確認並保障其改革的合法性。但製定或修改法律是審慎的，中央立法者隻有確信這種地方改革是成功的，才會下製定或修改相關法律的決心。所以，在改革過程中，動輒希望國家出台法律保障改革正當性的想法有時是不現實的。如何解決這種難題，筆者以為，在中央立法者難以立即製定或修改法律的情況下，地方立法者可以嚐試在職權範圍內立法；如果地方立法者無權對該事項立法，則可由中央立法者發布具有法律性質的授權某地方進行改革的決議，這樣就避免了“良性”違法現象出現，等時機成熟再就該事項立法或修改法律。
各地農民市民化實踐的接續問題。當前我國各地均開展了引導農民變市民的實踐，但各地做法並不統一，且一直處於不斷變化之中。平羅縣農民就地市民化模式盡管值得提倡，但不可否認的是，農民市民化並非隻是在封閉的某個地區實行，它注定會“溢出”該地區出現農民異地市民化的情形。如何與外部世界銜接，這是一個無法回避的問題。例如，平羅縣農民想在平羅縣以外的市縣或省轉化為市民，該農民在平羅縣農村的土地如何退出，平羅縣現行的引導農民變市民製度顯然沒有做出規定。所以，不同地區引導農民變市民實踐存在一個接續的問題。這就需要在農民市民化的過程中，某個地區、某個省區、甚至全國統籌規劃，做出統一規定。鑒於我國各地情況複雜，在某個地區、某個省區統一農民市民化製度尚可實現，在全國範圍內做出統一規定，恐怕時機還並不成熟。
在農民市民化過程中，要保障農民的各項合法權益。引導農民變市民實踐是政府主導的，政府應增強服務意識，權力驅動應讓位於權利保障。在農民退出農村和融入城市的各個環節，政府都要考慮到農民的切身利益，因勢利導，尊重農民的選擇，切忌出現農民“被市民化”的情況。比如，一些農民轉化為市民卻不願意退出農村的土地，我們應尊重農民的意願，土地對於這部分農民的城市生活客觀上也起著保障功能；對於轉化為市民並且願意退出土地的農民，考慮到農村土地的增值趨勢，對這部分農民就要進行公正、足額的補償。
應關注解決農民市民化的後續問題。引導農民變市民，並不是將農民身份轉化為市民就萬事大吉。大量農民轉化為市民進入城市，必然會對城市和農村產生深刻的影響。政府要關注解決農民市民化相關的社會問題，如發展城市經濟與環境保護，由農民轉化的新市民境遇惡化引發的治安犯罪與提升城市管理能力，農民變市民的代際差異與政府的應對策略，城市的繁榮與農村的穩定發展等。托克維爾在《舊製度與大革命》中分析法國大革命時認為，許多國家發生大革命，發生秩序的混亂，不是因為不改革，恰恰是因為改革。引導農民變市民是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致於引發因變革而導致的秩序動蕩。
引導農民變市民涉及城鄉統籌發展，本質是實現農民與城市居民在各個領域的權利平等，籍以實現農民生產方式、生活方式、思想觀念的現代化。寧夏以平羅縣為代表的引導農民變市民實踐是引導農民就地市民化的典範，它與由城市擴張征用農村土地、城中村改造“村改居”等引起的農民變市民有著明顯的不同。平羅縣農民變市民實踐的製度、經驗、啟示值得寧夏乃至全國其他地區借鑒。
（作者單位：北方民族大學法學院；本文係寧夏高等學校科學研究資助項目“寧夏引導農民變市民實踐研究”的階段性成果，項目編號：NGY2013103）
【注釋】
①盛昕：“新型城鎮化發展中農民工市民化問題研究”，《華中師範大學學報》，2013年第4期，第80頁。
②鄭興明：“中國城鎮化進程中農民退出機製研究”，北京：人民出版社，2012年，第163頁。
③“城鎮化進程，如何‘化’農民為市民”，《四川日報》，2013年9月18日第6版。
責編/韓露（實習）