二、我國縣域金融組織體係改革的初步設想
我國現有的縣域金融體係具有極強的外生性，是政府主導下的產物，不能適應我國縣域經濟發展對金融服務的需求，嚴重製約著縣域經濟以及縣域金融業自身的發展。因此，深化縣域金融體製改革，建立新的縣域金融體係必須以滿足縣域經濟發展的需要為前提，調動縣域金融活動主體的內在動力，構建內生於縣域經濟的、適合我國縣域生產要素稟賦結構特點的縣域金融新體係。
（一）構建縣域金融組織體係的基本原則
1.從縣域金融的現實需求出發，全盤考慮縣域金融重構問題。當前我國金融組織體係麵臨的最大問題之一就在於沒有根據縣域金融的現實需求，全盤考慮縣域農村金融體製構建的一攬子問題。中國縣域經濟主體普遍存在著抵押品不足、收入不穩定、投資支出與消費支出難以區分、居住的分散性等特點，這就決定了縣域金融需求多樣化和分散化。此外，縣域經濟的發展也強化了金融需求主體的多樣性。所有這些都是縣域經濟內生的金融需求，隻有與這些需求相吻合的外生金融供給才是有效供給。
2.按照市場細分的原則，實現合理分工和適度競爭。從目前我國縣域金融組織體係現狀來看，基於現有金融機構的業務和功能分工並不是一種十分有效的方法。商業化和合作化兩個方向的改革仍然麵臨著許多難以克服的困難和障礙，封閉運行的政策性金融也沒有達到預期的目標。因此，我們必須按照金融市場細分的原則，讓不同性質和不同規模的金融機構從自己的特點出發去從事各自的金融活動和金融業務，塑造合理分工和適度競爭的局麵。
3.尊重經濟的內生性金融變遷，鼓勵和促進製度創新。我國縣域金融製度變遷最明顯的一個特征是由政府主導的自上而下的強製性製度變遷。建國以後，我國通過強製性的正規金融製度設計較好地實現了縣域金融製度的一般均衡，但是隨著經濟的轉軌尤其是縣域經濟的不斷發展，初始的均衡狀態被打破，誘致性製度創新的因素不斷成長，這就要求管理當局放鬆金融管製，尊重基層組織的創新衝動，鼓勵和引導有益的金融創新。
（二）縣域金融組織體係改革的基本框架
建立和完善以合作金融為基礎、商業性金融和政策性金融分工合作的縣域金融體係，理順商業銀行、政策性銀行、農村信用社和郵政儲蓄的資金關係，才能形成縣域資金的良性循環機製，增加縣域的信貸資金投入。
1.堅持分類指導、區別對待的原則，進一步深化農村信用社改革。農村信用社體製改革要充分考慮我國縣域經濟發展的不平衡性和農村信用社發展的區域差異性，堅持分類指導、區別對待的原則，不搞一刀切。縣域金融組織形式上不能隻堅持過去一種模式，而是允許在組織形式上有所探索和創新。根據不同的經濟背景，因地製宜地采取股份製或合作製的形式，分類重組農村信用合作社，徹底明晰產權關係。另外需要通過不斷規範農村信用社的組織製度、經營行為和政策環境，才能真正解決農村信用社的生存和發展問題。鑒於單純地實行自上而下改革的強製性製度變遷容易發生變異。因此，我們主張以自下而上為動因的誘致性製度變遷為主導，結合自上而下的政策推動和監管部門的引導與監督，嚴格按照“農民入股，由入股農民管理，主要為入股農民服務”的要求，建立決策權、經營權和監督權三權適當分離的法人治理結構，真正體現民有、民營、民管、民受益的原則，以服務於縣域農村經濟的發展。
2.完善縣域政策性金融體係，強化政策性金融機構在欠發達地區的主導作用。政策性金融存在於幾乎所有國家和地區，運用政策性金融手段對農業支持與保護也是國際慣例。政策性金融在欠發達地區應該起主導性而不是輔助性作用，我們應該以發展的眼光來認識、解決當前中國農業發展銀行麵臨的困境。在欠發達縣域地區，隨著糧食購銷體製改革的基本完成，作為履行政策性金融職能的農業發展銀行，業務萎縮，職能單一。因此，對農發行的功能有必要及時地給予重新定位與調整，把農業政策性金融辦成綜合性支農金融機構，通過政府扶持項目強力拉動民間資本、商業性金融、合作金融及其他金融形式逐步從事滿足欠發達地區縣域經濟發展需要的貸款和投資。同時可以考慮成立中小企業政策性金融機構，解決中小企業在創業過程中的資金需求，對需要扶持的中小企業發放免息、貼息和低息貸款，從而確保政策性金融對欠發達地區的支持力度。
3.加快縣域商業金融改革步伐，鼓勵縣域中小金融機構發展。鑒於商業銀行的趨利性和大量分流縣域資金的情況，已經造成了明顯的負外部性。政府必須運用稅收等杠杆來解決這種負外部性。同時借鑒國外有關社區再投資的法律，要求設在縣域的金融機構按其存款來源一定比例履行支農服務職能，明確各商業銀行分支機構在城鄉的資金使用比例，限製縣域資金通過上存渠道流出縣域。
改革開放20多年來，我國金融機構的多樣性不斷增強，但是這種多樣性在縣域範圍並沒有得到充分體現，縣域經濟並未享受到金融機構多樣化帶來的好處。相反金融體製的改革使縣域金融機構逐步趨向單一化，考慮到縣域經濟的基本單位是各種類型的農戶、個體工商戶以及中小企業，適應縣域經濟主體小型化、個性化和特色化的特點，以及縣域經濟結構變化，滿足縣域經濟微觀主體多層次、多樣化金融需求，理想的縣域金融機構體係應該具備為農戶、個體工商戶以及中小企業提供充分金融服務的能力。因此，借鑒美國社區銀行的運行模式，大力發展中小銀行，為中小企業提供資金支持，實現中小銀行和中小企業的共同發展。
4.理順郵儲金融體製，建立縣域資金的良性循環機製。郵政金融體製的核心問題是郵政儲蓄資金的運用。在郵政儲蓄轉變成銀行的大方向下麵，必須要明確，郵政儲蓄銀行不是普通的商業銀行，而應該是定位於以批發性業務為主的特殊商業銀行。之所以定位於批發性業務，是因為從郵政儲蓄的員工素質、運作體製等條件來看，它並不具備零售金融業務的經營能力和風險控製能力。將郵政儲蓄定位於以批發性業務為主的特殊商業銀行，具有特殊的經濟政治含義：一方麵，能有效解決郵政、郵政儲蓄、財政、中央銀行之間複雜的曆史問題。更重要的是，將郵政儲蓄定位於以批發性業務為主的特殊商業銀行，向政策性銀行以及縣域金融機構提供資金，就不單單是防止縣域資金外流了，它可以實現資金注入縣域經濟，體現的是資金向縣域的回流，是實現先富幫後富、城市反哺農村的一種有效的方法。
5.規範和引導非正規金融發展。放開對民間非正規金融（包括各種形式的基金會、互助會、民間借貸等）的限製，承認非正規金融的合法地位，允許民間非正規金融的發展，並逐步將非正規金融納入金融監管的範疇中去。這不僅將直接擴大針對“三農”和縣域經濟的金融服務供給，而且由於更多的金融機構加入縣域金融市場，將從根本上解決縣域金融市場被農信社所壟斷的局麵，形成不同金融機構之間的良性競爭，從而改善縣域金融機構提供金融服務的質量。非正規金融發展的核心問題在於製度安排。作為製度的供給者，政府的作用不是過多地限製或幹預非正規金融，而主要在於製定合理的製度，確立公正、有效的競爭規則，同時要充分尊重微觀主體的創新衝動和自主選擇權。