建立行政決策追責製度研究
政策法規
作者：劉旭
【摘要】作為行政監督體係的組成部分，行政追責製度通過事後問責的方式提前約束行政的違法性，在一定程度上，對於違法行政人起到了警示作用。本文通過對追責製度概念、問責主體、問責對象、問責內容的分析，來說明追責製度的設立，不僅僅在於事後責任的承擔，更重要的在於通過懲戒來預防違法行政的發生。
【關鍵詞】追責製度 問責主體 問責對象
黨的十八屆四中全會提出，“健全依法決策機製，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機製，建立重大決策終身責任追究製度及責任倒查機製。”由此看出，行政追責製度是依法行政背景下的必然要求，它通過後果懲罰機製來提前約束行政決策過程中的隨意性、違法性、不作為性，在一定程度上，防止了公權力的濫用，對於健全權力監督體係，加強權力運行製約具有重大的現實意義。
一、行政追責製度的涵義辨析
所謂的行政追責，是指對行政主體在職權範圍內因故意或者過失，不作為或者濫用職權作為，以致損害行政管理相對人的合法權益，給社會造成不良影響和後果的行為，並追究其相應責任的製度。從定義中不難看出，追責機製不僅要在實體上有法可依、有章可循，更重要的是，在程序上要做到依法而行、依法必究。當然，這裏的“必究”，並不是日常意義上的自查自糾，而是要在行政體製內部通過法治規設來達到自我約束的目的，從這個意義上來講，行政追責其實就是一個在法律審查下的自我糾偏過程，在這個過程中，行政的合法性無疑成為了最主要的審查內容，當然，這並不意味著行政行為的合理性、公正性和高效性應該予以忽視。其實，單從字麵意義來看，行政追責應該是行政結果發生以後，對於決策者在過程中所起作用的一種責任分擔製度。這種狹義理解無異於將行政追責等同於行政懲罰，隻強調它的懲戒作用，而忽視了它對於權力監督的製約效果和推進依法行政的建設性意義。從國外一些經驗來看，它們對於行政追責製度的認識，也並不單單停留於事後追責上，而是更多關注於行政過程中的問責。雖然“追責”與“問責”隻有一字之差，但它代表的涵義還是略有不同，後者更強調行政過程監督的持續性，從立項、評議、審查、製定、執行等每個環節都被納入行政監管之下，而不是在造成實際損失後，才想起讓誰承擔責任，這樣以來，無形中減少了實際損失發生的可能性，避免了重大失策所導致的社會影響。一言以概之，問責比起追責更具有實效性，而且相比於追責形式的單一性，行政問責更具有多樣化的實現途徑。以美國為例，它的問責體係是一個包括國會問責、選民問責、行政問責在內的多層級組織框架，其中國會設有專門的問責辦公室，對於政府人員的決策失責，議員們可以就其工作表現、經費使用、項目評估等情況提出質詢，如果相關人員的回應，不能消除議員們的疑慮，或者在審查過程中發現行為者具有違法事實，國會有權提起對該行政人員的違法調查。可以說，這樣的製度設計充分體現了憲政體製下權力製衡與監督製約的一致性。
通過上述分析，我們發現，追責製度是有狹義和廣義之分的。狹義的定義，強調內部的自我監控、程序的合法性審查，以及決策責任的分擔；而廣義的行政追責概念，除了具有上述涵義外，還被引申為了權力製衡在每個製度環節中的影射和表征，這是我們需要注意的。
二、追責機製的兩個關鍵點
追責機製最重要的就是“追”與“責”，對於前一方麵，必須明確“向誰追問”、“誰來追問”、“追問什麼”。從目前來看，追問的對象必須是行政責任人，準確地說，是決策的相關提出者、製定者、審批者和執行者，當然，這個客體範圍僅僅局限於自然人範疇，對於是否應該包括行政機關、社團組織等法人群體，理論界有不同的意見。有些人認為，法人無法作為直接追責對象，理由有以下幾點：一是，法人一旦成為責任客體，其最終受罰還是要由法人主要責任人來承擔，這無形中等同於向自然人問責；二是，違法行為本身就可能引起相關的行政訴訟的責任承擔，作為行政決策的主要負責人，如果在此基礎上再給予一定的行政問責，這對於法律所秉持的一事不再罰原則是相互衝突的；三是，針對追責時效，如果針對自然人可以以終身為限，那麼法人與自然人在存續時間不一致的情況下，法人是否要承擔其自然人的那份責任。針對上述觀點，筆者認為，反對將法人群體納入行政追責對象範疇是有一定道理的，但是，也有一些值得商榷的地方。比如，就行政追責的發起來看，多數情況下，仍然源於對事後追究的連鎖性反應，這種行政追責數量較少，而且基本事實已經形成，難以給與及時補救。與此相反，對於那些更多的行政不作為，或者沒有發生嚴重後果但存在著安全隱患，通過內部自查難以達到監督目的的行政行為，追責機製往往鞭長莫及。如果將追責範圍擴展至法人群體，行政相對人除依法可以提請行政複議、行政訴訟外，還可以提起行政追責申請，再由監督部門依法啟動相關問責程序，這樣以來，不僅有助於增加老百姓行政救濟途徑，同時還可以擴大行政追責的覆蓋麵，有利於及時消除違法行為的潛在隱患，這也符合行政追責機製建立的初衷。除此之外，擴大客體範圍有利於在權責不明情況下的行政追責。比如，在國有企業投資收購中，有些決策結果是不能即時顯現的，收購失敗很難說是當時收購決定的原因，還是後續管理的問題，這個權責是很難搞明白的，所以，保留法人追責，從維護國家和社會公共利益角度來說是有益的。由此可見，機關法人能否成為問責對象，其實折射出了研究者對於追責目的側重點的不同：前者側重於決策失誤後的懲罰性，後者則立足於權力濫用的預防性，前者強調於懲罰於已然之後，後者則要求防範於未然之前，這種目標取向就決定了追責對象範圍的不同。