第二，設立人民調解工作室。紅寺堡區司法局按照三調聯動的格局，大力加強行業性人民調解組織建設，按照“十有、四落實、六統一”的標準設立人民調解室。司法局為“個人人民調解工作室”提供辦公場所、設備等。在繼2009年支持成立1家個人調解室、2010年支持成立3家個人調解室的基礎上，2011年又支持成立了1家個人調解工作室。結合紅寺堡區實際，2010年初、年末先後兩次調整充實人民調解組織，建立起村（居）調委會、調解組、調解小組，調解中心戶和十戶信息員五級調解網絡。創建“十有”規範化人民調解組織，在“五有”調委會的基礎上再增加有電腦、有打印複印機、有照相機、有一名法律專業知識人員、有一套標準化調解桌椅的“新五有”模式，2010年投入15萬元已創建13個“新五有”調解室。每個個人人民調解工作室一年調處的矛盾糾紛平均在300起左右，相當於一個鄉鎮人民調解組織一年的糾紛調解量，充分發揮了人民調解室維護社會穩定的“第一道防線”作用。同時，設立交通事故、醫療糾紛、消費者糾紛、宗教界人士、法院訴訟案件糾紛和各派出所治安糾紛等專業化人民調解室，充分解決了道路交通、民族事務等行業和專業領域的矛盾糾紛。
第三，實施“以案定補”。紅寺堡區工作人員少，公、檢、法、司人員更少，單靠司法力量維護社會穩定，難以滿足人民群眾的需求，因此需要發揮調解員的積極作用。紅寺堡區司法局實施“以案定補”，以提高人民調解員的工作積極性，並大幅度提高人民調解員的“以案定補”標準。按照1∶2∶3∶4的標準，在全區率先開展首席人民調解員和人民調解員等級評定製度，其中按照每月業務工作完成情況實行首席人民調解員每月固定補貼200元~300元，一級人民調解員每月固定補貼100元~200元，二級人民調解員每月固定補貼80元~100元，三級人民調解員每月固定補貼50元~80元。年終根據全年工作完成情況一次性發放2000元~5000元的人民調解員“以獎代補”資金，從而形成以首席人民調解員和等級人民調解員的固定補助，以完成的合格案卷業務標準為主的“以案定補”和年度工作完成情況的“以獎代補”，徹底解決長期困擾人民調解員工作報酬低、工作積極性不高的難題。總體而言，平均每件案件達到80元的水平，最高達150元，全年紅寺堡區發放“以案定補”補助9.8萬元，區廳發放11.21萬元，總額超過21萬元。“以案定補”機製實施以後，雖然補貼的錢不多，相對於經濟欠發達的紅寺堡來說，也極大調動了調解人員的工作積極性，將大量的矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態。但這一做法仍不能解決人民調解員顧得上了調、顧不上了不調的矛盾。因此，紅寺堡區司法局為了解決這一矛盾，又在全區率先試點人民調解員職業化發展。
紅寺堡區在化解矛盾糾紛中采取充分發揮人民調解組織“第一道防線”的作用化解了絕大部分矛盾糾紛，然後采取法律援助的方式再解決一部分，最後再用政府購買法律服務的方式幫助那些有理無錢的人打官司。紅寺堡區個人人民調解員每年預防和調處的各類矛盾糾紛至少在3000件以上，每年每件所預防的損失費、減少訴累的費用、節約當事人的時間等，折合成價值至少在1萬元以上，這樣一年總的可為紅寺堡區民生節約至少在3000萬元以上。而且形成人民調解案件大幅上升、公安部門的治安案件、人民法院的民事訴訟案件、信訪部門的信訪案件連續下降的“一升三降”的良好局麵，真正形成小糾紛不出村、大糾紛不出鄉鎮、特別重大矛盾糾紛不出紅寺堡。
但近年來，在工作中出現了一些不容忽視的問題，影響了人民調解員隊伍的發展和人民調解大格局的形成。主要包括：一是重調解輕排查的問題。人民調解組織不能有效發揮預防職能，大多都是案發後的被動調解。二是重調解輕記錄的問題。許多調解員由於工作忙或者文化水平不高的原因，調解案件後沒有任何記錄。三是調解案件質量不高的問題。主要是有些人民調解員工作方法簡單，不能做到明法析理，沒有起到維護公正和教育的作用。四是人民調解業務指標和四防工作統計不實的問題（防止民間糾紛引發的自殺，防止群體性械鬥，防止民轉刑，防止非正常上訪）。大量的民事訴訟案件、民轉刑案件、信訪案件等由於相關部門的信息阻隔而沒有統計在內，使得調解率、成功率、履約率等主要人民調解工作指標的計算隨心所欲。五是個別調解人員職業道德水平低下的問題。主要是在調解案件中不是大事化小、小事化了，而是挑撥當事雙方小事做大、大事做“炸”；有的收取或變相收取調解費用；有的偏袒、壓製一方當事人；有的製作假卷，代替當事人簽名按手印，騙取“以案定補”補貼；有的人民調解員一有成績就驕傲自滿，目空一切。
為了整頓人民調解員隊伍中出現的調解理念落後、調解作風不正、調解能力差等方麵的問題，紅寺堡區司法局專門印發了《紅寺堡區首席人民調解員集中教育整頓實施方案》。該文件從指導思想和總體要求、目標任務、方法措施、組織領導等多方麵作了明確要求。每一位調解員要隨身攜帶司法局設計編印的《人民調解員工作手冊》，將發生的和調解了的矛盾糾紛及時記錄在冊。
二、重視法律服務
移民群眾剛搬遷到紅寺堡區時，紅寺堡區沒有一名律師，也沒有一家法律服務機構。群眾遇有矛盾糾紛都要回到原籍或鄰近的中寧、同心、利通區等縣、市、區獲取法律服務，群眾打官司難的問題十分突出。紅寺堡區司法局為了破解紅寺堡區沒有律師、沒有法律服務機構的難題，一是通過聘用法律服務工作者、調入具有律師資格的領導幹部、鼓勵幹部考取律師資格的辦法充實法律服務隊伍；二是建立健全法律服務組織。2005年，將原新莊集鄉法律服務所設立為紅寺堡區法律服務所，成為紅寺堡區的第一個法律服務組織；2006年紅寺堡區法律援助中心成立；2009年全區第一家個人律師事務所——王萬庫律師事務所在紅寺堡區掛牌設立；2010年成立了紅寺堡區公證處；2011年紅寺堡區又積極爭取自治區司法廳的支持，設立了司法鑒定機構。至此，紅寺堡區的各類法律服務機構基本健全，結束了紅寺堡區各類法律服務機構空白的曆史。
法律服務機構雖然健全了，但群眾遇有矛盾糾紛或法律問題卻找不到地方，有時一點小事情都要上訪或者找區委、區政府領導。鑒於此，司法局狠抓法律服務體係建設，將法律服務所、個人人民調解工作室、三調聯動中心、法律援助中心、公證處、律師事務所等集中在人員較為密集且行政執法部門、司法機關相對集中的一條街上辦公，其中有法律服務所1所、個人人民調節室3所、三聯調動中心1個、法律援助中心1個、律師事務所1個、公證處1個、青少年法製教育基地暨青少年維權中心1所。對重大、複雜、疑難矛盾糾紛進行法律谘詢、調解、代理、公證等一條龍服務，形成集中、優質、高效、便民的服務模式，極大地方便了人民群眾，擴大了司法行政部門的社會影響力，受到了全區司法行政部門的一致好評。每天前來請求法律谘詢、調解、援助、公證、代理的人絡繹不絕，“熱鬧非凡”。但各級黨政部門的信訪部門卻變得十分冷清，“一熱”“一冷”彰顯了司法行政職能作用的發揮。
加強對紅寺堡區特殊人群服務的力度，在移民扶貧開發區顯得尤為重要。為此，司法局相繼在南川鄉菊花台村殘疾人照料中心、愛德福利製衣廠、敬老院等設立了法律援助工作站。此外，還在紅寺堡區看守所成立了“紅寺堡區法律援助中心駐看守所法律援助工作站”。法律援助律師將定期無償為在押人員提供法律谘詢、開展法製宣傳教育活動，通過駐看守所法律援助工作站轉交申請和值班律師代理申請相結合的方式，為符合條件的人員提供法律援助。此舉將進一步擴大法律援助覆蓋麵，讓法律援助的陽光照亮社會的每一個角落，實現法律麵前人人平等的憲法原則，切實維護了弱勢群體的合法權益，也是對創新社會管理的探索。
另外，還著力加強法律服務人才建設。例如，2011年7月9日~10日，由紅寺堡區區委組織部牽頭、司法局具體組織實施的“和諧服務人才”培養工程項目培訓班正式開班。紅寺堡區“和諧服務人才”培養工程將利用每個雙休日進行加強對人民調解員的係統培訓，曆時一年左右。主要聘請司法廳專家、法學院專家，區內法院、檢察院、公安係統專家、知名律師、司法行政執法人員來授課。在培訓內容的設置上，除了學習人民調解工作的相關知識和政策外，重點學習在日常工作中應用的法律法規常識。另外，對基層綜治、村民自治等方麵的法律法規也安排了培訓。來自基層的60名首席人民調解員、20名基層法律服務工作者，以及10名律師和司法局全體幹部職工參加了這次培訓學習。自治區司法警官學院法律係主任張麗華副教授就人民調解工作的相關法律知識及人民調解方法，結合生動的實際案例做了精彩的講解。參訓的全體學員學習態度積極端正、學習氛圍濃厚。通過“和諧服務人才”的培訓工作，將會培養出一大批適應紅寺堡區特色的本土型、技能型、知識型的混合人才，進一步推進社會管理創新，更好地為廣大移民群眾服務，為紅寺堡區的經濟社會快速發展奠定堅實的基礎。
第五節 人民調解中的鄉土因素
一、調解的特色
被譽為東方經驗的調解製度，在我國有著悠久的曆史傳統，也是為世界所注目的法製文明。調解是我國傳統文化的積澱，有著深厚的文化底蘊。悠久的曆史和多元的民族文化決定了我國民間調解方式的多樣性。相對於官方調解而言，民間調解更具有豐富的文化內蘊性和鄉土因素。民間調解在我國源遠流長，最具生命力，是古代中國最具有文化代表性的一種製度。與官方的正式調解不同，民間調解具有非正式的社會組織性和社會規範性，即民間調解往往由民間組織或個人主持，以民間通行的各種社會規範為依據。但是，回族民間調解和我們所指的一般的民間調解表現出較大的差異。它是指回族內部因債權債務、婚姻家庭、刑事等發生糾紛後，由教主、阿訇等宗教人士依據伊斯蘭教義和回族風俗習慣進行調解，進而明辨是非、解決糾紛的一種方式。回族民間調解具有民族性、宗教性和民間性的特征。
紅寺堡區調解製度的特色就是人民調解與民間調解的有機結合，不斷融合新的元素，從而發展和完善自身。具有傳統要素和時代精神的人民調解是我國不可或缺的糾紛解決方式。人民調解製度既體現了傳統文化價值觀念，又被賦予了鮮明的時代意義，因而是一種具有獨特的法律內涵的社會製度。我國的人民調解製度維係了我國傳統文化的精髓，與回族民間調解在功能和目的上具有一致性，即通過一定的方式調處糾紛、解決矛盾，從而達到維護穩定的社會秩序的目的。二者在調解的依據方麵也具有交叉性。人民調解也需要依據國家政策和社會公德乃至於民族習慣，因此人民調解組織在回民內部進行調解時，也不能違反國家的政策規定和回族的宗教習俗。另外，人民調解和回族民間調解都具有群眾性和自治性，即都具有民間性質。在調解的組織形式和效力等方麵，它們都不同於國家利用公權力進行的調解如行政調解和司法調解。因此，人民調解與回族民間調解進行調適有著共同的基礎，也就是說回族民間調解可以納入我國的正式的調解製度之中。