第一，紅寺堡作為一個新移民地區，是貧困人口的大集合，尤其是在這裏宗教派別林立，紛繁複雜，人民思想意識落後，知識素養缺乏，再加上由一個熟人社會一瞬之間就變成了完全陌生的新環境、擁有了新鄰居、不得不適應的新習慣，讓他們一時之間無法接受。他們完全適應需要有相當長的一段磨合期。在這段時間，一個眼神，一個動作都可能引起雙方矛盾糾紛。然而，工作人員才500人的紅寺堡來說，顯然不能夠承受這麼大的訴求，且這些矛盾糾紛在剛出現時並不是十分緊迫且有必要通過司法機關動用司法資源解決，大調解格局在這時就應運而生。它的便捷、經濟、有效無論是對民眾還是司法機關來說，是此時解決矛盾糾紛的最優方式。
第二，移民多為落後地區的村民，生活在與現代社會相對隔絕的農村，法治思想並不完備。他們中許多人對訴訟的觀念並未由以前的排斥轉為接受，依然認為家醜不可外揚。此時，以村民為調解員，在私下解決矛盾，讓糾紛湮沒於雙方的諒解中，也是調解為眾多村民所接受的重要原因。
第三，在紅寺堡區的發展過程中，財政一直是發展瓶頸。本來移民就是因為貧困才遷於此，他們多為農民，以耕作為生，區內經濟發展落後，沒有能夠帶動地區發展的行業，財政收入低。然而移民工作需要花費大量資金，移民地區社會的穩定和發展更需要投入，而當地政府根本無力提供足夠資金保障，更不用說處於二級需求的訴訟請求得以確保實現。在這樣的情況下，司法資源嚴重不足，人民之間的矛盾糾紛又如此迫切地需要解決。因此，人民調解員的低成本也彌補了這一缺點。
正是上述矛盾狀況才造就了紅寺堡特有的調解製度。在農村設立了人民調解室，有農民調解員；在法院有專門聘請的特邀調解員，有獨立的辦公室。農村的人民調解員主要解決的就是農村的一些小社會糾紛，調解後的效果比較好。法院的特邀調解員主要就是全過程、全方位和全員針對糾紛案件進行調解。在起訴前，法官或特邀調解員會事先調解；在開庭之前，也會進行調解；在庭審之後還會進行調解。特邀調解員是村裏麵比較有威望的、懂一些法律知識的人，產生糾紛後，人們也願意找特邀調解員。調解不僅能節約資源、金錢和時間，更重要的是在特邀調解員的調解下，法律的公平正義彰顯得淋漓盡致。
第三節 司法機關對糾紛的解決
一、人民法院對糾紛的解決
（一）延伸司法服務
社會管理創新的核心是司法功能創新。深入推進社會管理創新，是能動司法的時代內涵。法院在強化審判職能的同時，應自覺承擔社會責任，推動社會管理創新。司法的基本職能是公正審判，這個特點決定了它處於相對保守的位置，然而，在各方利益訴求日益多樣化的前提下，司法在解決各類複雜矛盾中正在不斷顯示其特殊的作用，發揮司法的能動作用因此成為各級法院所追求的目標。司法的能動性和服務的主動性，要求在審判實踐中不能消極地就案辦案，而是能動司法，自覺從維護社會穩定、促進經濟發展的大局出發，積極地運用各種技術性、程序性的法律手段和措施使社會糾紛的解決更能符合中心工作和經濟發展大局的要求。也就是說，應充分發揮主觀能動性，不是將解決糾紛的場域局限於法庭，而是主動地走向社會，促進糾紛的解決，為當地經濟社會發展服務，維護社會和諧穩定，有效解決社會各種複雜的糾紛和案件。
解決糾紛是人民法院發揮審判職能作用的本源和歸宿，也是人民法院推動社會管理創新的基礎和根本。通過審判活動解決各類涉訴矛盾糾紛的過程，實際上就是救治各種社會疾病、撫平社會創傷的過程，是恢複被破壞的社會秩序的過程，也是直接參與社會管理的過程。法院的延伸法律服務功能主要體現在四方麵：一是法律宣傳。法院積極開展法製宣傳是確保社會管理創新法製化的重要途徑。二是司法建議。法院在審判活動中，發現有關單位在工作方法、管理體製、規章製度等方麵存在問題，應該提出司法建議，促進有關單位加強管理、改進工作。三是判後服務。這是確保法院判決社會效果與法律效果統一的重要保障。要對案件當事人進行判後釋明，確保案結事了，從而為其他相同社會行為提供明確的向導。四是司法救助。對當事人為維護自己的合法權益，向法院提起民事、行政訴訟，但經濟確有困難的，實行訴訟費用的緩交、減交、免交，確保當事人訴求的有效提出。
堅持能動司法，是法院破解目前司法困境的必然要求。紅寺堡區法院著力推進社會管理創新，延伸司法服務職能，維護社會的穩定，如前述的幫助農民工討薪、設立執行救助資金。此外，還主要包括如下幾個方麵的內容：
第一，服務於三農，解決實際問題。2012年初，紅寺堡開發區法院針對上一年度“三農”日益增長的司法需求，帶來案件大幅上升和“案多人少”的突出矛盾。他們重點調究解決既要滿足“三農”日益增長的司法需求，又要兼顧群眾解決糾紛的訴訟成本問題，還要解決法官少，任務重，辦案質量和效率的問題。經過調研，紅寺堡區法院確定必須立足所轄全國最大移民開發區的實際，樹立群眾觀念，提高法官做群眾的工作能力，處理好案件審理與指導人民調解委員會的關係，發揮人民調委會與群眾接觸最廣、聯係最緊、關係最密的優勢，加大對人民調解委員會的指導力度，發揮人民調解第一道防線的作用。該院為此專門建立了特邀人民調解員製度，大膽探索訴訟調解程序和人民調解程序的有效對接機製，把群眾的糾紛通過多種渠道予以化解。
第二，開展清理積案活動。寧夏高院開展爭創“無執行積案法院”活動以來，紅寺堡區法院不斷創新執行方式，加大執行力度，積極開展集中清理執行積案活動，2009年和2010年連續兩年無執行積案，積案執結率達100%。據了解，該院在集中清理執行積案過程中，加強立案、審判部門的互相溝通合作，多部門共同研究製訂可行的執行方案；同時加強與銀行等單位協作配合，以促進執行工作的順利進行。此外，該院首創執行聯絡員製度、五方聯動執行機製和執行快速反應機製，破解了被執行人難找、可供執行財產難尋兩大難題，確保了各項執行工作順利開展。該院還根據紅寺堡區以農業為支柱產業的特點，對部分長期躲避執行的被執行人，利用其回鄉秋收的有利時機，加大執行力度，促使大批案件得以執結。
第三，加大執行力度。2011年以來，紅寺堡區法院把破解“執行難”作為工作的重中之重來抓，先後執結了一批“疑難案”“釘子案”和“骨頭案”，逐步建立起了審執對接、內聯外動的工作機製，受到了上級法院及社會的一致好評。據了解，在被授予“2009年度無執行積案法院”後，紅寺堡法院迅速調整將執行重點轉移到新增執行案件上來。在開展的“百日執行攻堅行動”中，執行人員全體出動，采用“白加黑”24小時值班製，一旦發現執行人線索，及時出警，敢於向規避執行行為“亮劍”，執結了一批執行難案，有力維護了申請執行人的合法權益，收到了良好的法律效果和社會效果。截至目前，紅寺堡法院共受理執行案件190件，執結157件，執行結案標的額418.12萬元，執結率達82.6%。
（二）特邀調解員製度
紅寺堡區人民法院通過多年的努力與摸索，他們有了自己獨特的糾紛解決方式，於2008年率先在全區法院係統首創特邀調解員製度。每年進行兩次特約調解員培訓會。2011年，開展“調解年”“百日調千案”活動。在法院工作人員的介紹中，我們了解到在村、鄉、鎮都分別設有調解員，村中的調解員稱之為人民調解員，他們並不以調解為職，而是地地道道的農民，以農業生產為主，當村民遇到矛盾糾紛找上門或者自己發現村民之間的矛盾糾紛時，角色調換，由農民變為調解員。他們的特點是：深入群眾，與群眾同吃同住，從群眾中走出來，能夠深入到群眾中去，而且多為村中有威望的、能夠讓村民信服的人士。在鎮上的被稱作特邀調解員，與人民調解員的不同之處在於他們都有固定的辦公地點，而且特邀調解員是全過程、全方麵地進行調解，其調解工作貫穿訴前、庭中、庭後，甚至於在執行過程中也實行調解。采用調解方式的案子占80%。一個調解員+一個基層法律服務工作者形式，簡稱“二人轉”（也稱“一加一”），調解一個案子，教育一片群眾。
紅寺堡區法院對特邀調解員遴選辦法和條件做了規定，同時規定了解決糾紛所遵循的原則、方法特邀調解員的培訓和指導等。該法院選聘了具有一定法律知識和矛盾糾紛調處工作經驗的調解員為法院特邀調解員。在法院專門設立了特邀調解員調解工作室。在充分發揮特邀調解員作用的同時，全麵加強對這支審判輔助力量的規範管理，並勇於創新，不斷規範和完善對特邀調解員的管理，建立健全了對特邀調解員的“六特”管理製度，具體分析如下：
一是特定身份。紅寺堡法院嚴格特邀調解員的準入條件。將由基層組織推薦並通過實地考察的德高望重、處事公道、具有一定處理糾紛工作經驗和法律知識的鄉村長老、阿訇、人民調解組織成員及相關專業領域的人員，吸收到特邀調解員隊伍中。到2012年4月份，法院的特邀調解員已經發展到73名。
二是特定案件。針對特邀調解員的自身特點，結合紅寺堡區案件的具體情況，確定並逐步擴大了特邀調解員參與案件調解工作的範圍。主要是：借款合同糾紛、租賃合同糾紛、追索勞動報酬糾紛、財產所有權糾紛、宅基地糾紛、承包經營權糾紛、相鄰關係糾紛、婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、損害賠償糾紛等民事案件；刑事附帶民事案件中的民事部分、侮辱誹謗案件、暴力幹涉婚姻自由案件、虐待案件、自訴故意傷害案件、自訴非法侵入住宅案件、自訴侵犯通信自由案件、自訴重婚案件、自訴遺棄案件、自訴生產銷售偽劣商品案件等刑事案件。
三是特殊程序。主審法官收到案件後，根據案件情況確定一名特邀調解員，填寫《特邀調解員調解審批表》，報庭室負責人和主管院長批準後，再由主審法官填寫《委托調解通知書》交由特邀調解員調解，並明確規定調解辦案期限，對民事案件的調解，應當在一個月內結案；對刑事自訴案件的調解，應當在10日內結案。上述規定期限內若調解不成，調解員應及時將案件報告主審法官，由主審法官及時安排進行開庭。特邀調解員可以在庭審中、庭審後，最後宣判前進行調解。
四是特定場所。為了方便特邀調解員開展調解工作，該院特別設立了一間獨立的調解室作為特邀調解員獨立的辦公場所，並配備了辦公桌椅、電話、電腦等必要的辦公設備，以便特邀調解員將當事人雙方傳喚到法院進行調解。對當事人故意躲著不見、外出打工或者一方當事人為出行不便的老、弱、病、殘、孕等訴訟群體等原因，特邀調解員可到當事人家裏或打工的地方進行調解。
五是特別待遇。為了調動起特邀調解員的積極性，該院及時製定完善了相關的保障機製。調解員成功調解案件後，由承辦案件的法官或書記員填寫《調解成功案件確認卡》，交由特邀調解員，作為其領取報酬的依據。調解結案一件，按照參加兩個工作日的陪審工作標準發放補助，即調解一件，發給特邀調解員110元的補助，未能調解的按照具體的工作時間以小時為單位計算補助費。
六是特色管理。為加強對特邀調解員的法律培訓，保證調解依法進行，保障調解公平公正，紅寺堡區人民法院於2010年5月28日，采取以會代訓，邀請自治區高級法院法官對60多名特邀調解員進行了培訓，同時，還采取邀請參與案件庭審旁聽、配發法律書籍等方式，不斷加大對特邀調解員的培訓力度及物質保障；此外，還全麵加強特邀調解員之間的經驗交流，互相學習，互相促進，互相提高。建立相應的監督製約機製，本著對當事人負責，對特邀調解員自己負責，對法律忠誠的要求，建立和健全特邀調解員相應的廉潔和交際約束製度，杜絕特邀調解員利用自己的特殊身份，夾帶個人的不當意願去調解案件，避免和防止當事人對其言行的真實性和法律的公正性產生懷疑或不滿現象的發生。
紅寺堡區法院在建立特邀調解員製度的同時，建立了人民調解程序和訴訟調解程序的對接製度。最高人民法院和司法部發布的《關於進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》規定了法院的委托調解。民事案件委托人民調解，是指法院在受理特定的民事糾紛過程中，在得到當事人的同意後，將糾紛委托給人民調解組織調處的製度。這類案件的案情相對簡單，爭議不大，主要是家庭糾紛、鄰裏糾紛、生產經營糾紛和債權債務糾紛等。最高人民法院和司法部發布的《關於進一步加強新形勢下人民調解工作的意見》規定：“人民法院對於常見性、多發性的簡單民事糾紛，在當事人起訴時或立案前，可以引導當事人通過人民調解解決矛盾糾紛。人民法院對於進入訴訟程序的民事案件，在征得當事人的同意後，可以委托人民調解組織對案件進行調解。”
紅寺堡區法院的具體做法是：立案庭對來訪的訴訟群眾，先由立案法官對其進行訴訟指導，引導群眾優先選擇到特邀調解員調解室接受特邀調解員的調解，當事人達成調解協議，如有當事人請求法院出具調解書的，法院經審查後出具調解書，調解未達成協議的法院及時立案進入訴訟調解程序。法院對來訴且居住較遠的群眾，采取委托的方式，委托離其家最近的特邀調解員或調委會進行調解，經特邀調解員或調委會在規定的時間內調解不成功的，法院即將該案引入訴訟調解程序。訴訟案件審理過程中法官可依程序申請特邀調解員參與並協助調解。如童某訴金某道路交通事故人身損害賠償糾紛一案，此案法院委托特邀調解員康福海後，他用了8天時間促成了金某賠償童某10萬餘元的調解協議。
紅寺堡開發區法院特邀調解員製度、訴訟調解與人民調解對接製度，為多元化的社會矛盾糾紛解決機製和解決當前法院“人多案少”的矛盾探索出了一條新路子，具有針對性和實效性，把“司法為民”的措施真正落到了實處，有效解決了群眾訴訟能力弱的問題，並為訴訟群眾節約了大量的訴訟成本，實現了為當地社會促進和諧、維護和諧、增強和諧的目的。