淺談審計視角下的地方政府債務管理
理論與實踐
作者：餘逸蕙
【摘要】我國地方政府性債務一直被認為是近年來中國宏觀經濟領域中的重要潛在風險。如何摸清政府舉債規模和債務風險水平，我國政府采取的主要方式是開展全國性的地方政府債務審計。本文從政府審計人員的視角出發，對地方政府債務的成因進行了梳理和分析，並從債務資金舉借和使用兩個重要環節入手，剖析債務審計的思路和方法，最後對政府債務風險管理提出若幹建議。
【關鍵詞】地方政府債務審計
近年來，地方政府性債務的潛在風險已經引起了政府決策層，廣大民眾以及海內外輿論的高度重視。2011年，審計署組織全國各級審計機關，對全國地方政府的負債情況進行了全麵審計。審計公告顯示，截至2010年我國地方政府性債務餘額10.72萬億。 2013年6月，審計署再次組織了全國範圍的地方政府債務審計。可見，地方政府性債務的風險在今後的若幹年中，都將成為財稅體製改革以及宏觀經濟決策過程中不可忽視的重要環節。
筆者結合2011年參與地方政府債務審計的實踐經驗和體會，從審計的視角出發，談一些對地方政府債務風險管理的體會和建議。
一、地方政府債務風險構成及產生原因分析
（一）中央與地方政府事權財權錯位
中央政府與地方政府之間的財權與事權錯位，是政府地債形成的重要原因。目前關於各級政府之間事權責任的界定，相關法律也隻有原則性劃分，不夠清晰、合理，地方政府麵臨權小事大的局麵，地方財政壓力逐年加大，導致需要通過不斷舉債來彌補資金來源的缺口。事權與財權之間的矛盾，實際上是上個世紀九十年代財政分稅製改革延續到今天的。
（二）地方政府目標考核
我國長期以來過分注重用GDP來考核地方領導幹部的工作業績，地方政府在短期內需要依靠大規模的基礎設施建設、引進投資項目或通過直接幹預企業活動等措施來直接拉動本地區經濟增長，導致地方財政支出上升，在政府財力有限的條件下，就形成了舉借地方政府性債務的迫切需求。而另一方麵，這種考核機製導致部分地方官員形成了不正確的政績觀，造成行為短期化，不顧財力所限盲目上項目，通過“土地財政”和舉債進行大規模建設。
（三）債務軟約束
我國預算法要求地方政府按照收支平衡的原則編製預算，不列財政赤字。地方政府也不得發行地方政府債券。但在實踐中，該條法律對政府部門無法形成有效的約束，地方政府注冊成立各種類型的投資公司，形成了數量驚人的政府融資平台，通過這類平台公司向金融機構借款。現有法律沒有對此類行為沒有嚴格或明確的約束。地方政府通常利用掌握本地區各種資源的優勢，運用各種手段對銀行等金融機構施加壓力，突破法律限製，造成地方政府性債務軟約束。
二、地方政府債務審計的思路和方法
（一）審計依據
盡管目前我國尚未建立針對地方政府性債務的專門的法律法規，但在實踐中，除《預算法》第二十八條規定以外，對地方政府債務審計依據主要體現在以下三個方麵：
一是對於債務主體。雖然實踐中許多政府包括所屬部門如財政部門，為了滿足銀行貸款的擔保要求，出具了不同形式的擔保函等，以地方財力作為還款來源，但現行政策其實以及規定了地方政府及所屬部門不得直接向金融機構借款。如《貸款通則》第十七條規定了借款人的類型包括自然人、企業法人、個體工商戶等，但其中並不包括地方政府及所屬部門。
二是對於擔保主體。現行法律對政府及所屬部門不得作為擔保人做出了普遍適用性的規定。如《中華人民共和國擔保法》第八條明文規定“國家機關不得為擔保人”，“國家機關不得為保證人……”
三是對於債務資金投向。國務院已發布相關規定，要求資金不得違規投向“兩高一剩”產業；《貸款通則》也有類似要求，規定借款人不得使用貸款資金，開展權益性投資，或進行有價證券、期貨等方麵的投機。