(二)1978年以後經濟發展戰略的轉軌。
從1953年到1978年間的優先快速發展重工業戰略和高積累政策，既為中國的工業化奠定了相對獨立完整的工業體係，也留下了農輕重關係嚴重失調和人民生活改善不多的後遺症。因此，當毛澤東逝世以後，上述發展戰略和高積累政策就難以再繼續推行下去了。黨的第二代領導人鄧小平順應了人民群眾的要求和發展趨勢，從“改革”入手，推動了發展戰略的轉變。80年代的經濟發展道路的變化，可以說主要是糾正了過去道路和政策選擇中的“過頭”偏差，即：(1)放鬆了政府對經濟的控製程度，在農村允許農民自主經營和自由支配自己的剩餘；在城市允許個體和私營經濟的發展；在對外經濟關係方麵，允許外商直接投資。(2)調整了積累與消費的關係，降低了積累比例(如通過提高農產品收購價格、增加工資、企業留利增加等)，由此帶來社會消費需求的迅速增加，從而推動滿足其需要的輕工業、商業、建築業以及交通通訊等行業的迅速發展；(3)調整了對外經濟關係，由完全依靠自己的力量轉變為盡可能地利用外國的資金和技術；在對外貿易方麵，則由“進口替代”轉變到發揮“比較優勢”。(4)在收入分配方麵，則調整了過去過於強調平均的政策，允許一部分人“先富起來”。
這種發展戰略和政策的轉變，實際上是對過去社會主義發展道路的一種校正，它在傳統體製造成的嚴重“短缺”的條件下，導致了80年代需求推動經濟高速增長的奇跡，其中尤以獲得自主權的農民發揮的作用最大，農業和鄉鎮企業的迅速發展，不僅實現了毛澤東始終追求而沒有實現的調動農民群眾積極性和實現農村工業化的目標，而且為城市的改革和政府的工業化提供了成功的榜樣和充足的財力支持。
(三)政府職能和作用的轉變。
近代以來中國政府在工業化中起著主導作用，是與1840年以前傳統社會中政府的作用和由此形成的觀念分不開的。
1840年以前的中國，是一個建立在農業文明高度發達基礎上的封建社會。與尼羅何流域、兩河流域、印度、愛琴海周圍的農業文明發祥地相比，中國的農業文明不僅曆史同樣悠久，而且持續發展和保持了繁榮。直到1840年以工業文明為基礎的西方列強打開中國大門以前，中國社會仍然按照自身的農業文明發展規律向前發展，這集中表現在以下三個方麵：(1)以傳統農業為基礎的社會經濟高度發達，農業進入精耕細作階段，農田的單位麵積產量較高，農業的剩餘可以養活大量人口，維持龐大的城市和國家機構；與農業高度發達相一致的是手工業、商業和金融業也很發達，盡管這種發達是建立在傳統農業基礎上的並受到農業周期性振蕩的打擊；與這種以傳統農業文明高度發達相一致的，是經濟體製表現出的高級形式，即土地可以作為商品自由買賣，地主經濟和大量自耕農並存，租佃製和雇傭製的普遍存在，家庭財產繼承在諸子間的相對平均；國家稅製的相對統一和完善，政府承擔了“治河”、“救災”、“市政建設”等公共工程和社會事業。(2)政治體製從管理效能和相互製約角度看，表現出較高級的形態。傳統中國社會的政治體製經過夏商周以來三千餘年的發展，就傳統的農業文明社會而言，到清代已經相當完備。第一，形成了統一而龐大的政府行政管理體係。其特點是條塊結合、分級管理，實行對皇帝負責的三權分立、互相製約(行政、監察、司法)。第二，形成了一整套官吏選拔、考評和調任製度。特別是科舉製度，打破了貴族和官僚壟斷政府機構位置，“白衣可致卿相”，使社會的優秀人材進入政府管理階層。第三，軍隊國家化。(3)形成了與經濟發展水平和政治體製一體的主流政治觀念。其主要內容為：第一，以農為本；第二，國家和社會置於個人和家庭之上，家庭和個人的榮辱依賴於國家的興衰；第三，追求“有序”和“和諧”，一是社會和家庭的有序，強調“三綱五常”；二是強調人與自然和自然規律保持和諧，“天人合一”、“天行有常”、“順天知命”。
在上述基礎上建立的政府機構極其官僚，不可能隨著西方資本主義的入侵而迅速消失，相反，中國由於農業文明高度發達而導致的社會結構的“超穩定”性(包括政府的強大有力)和大國特點，對西方資本主義政治、文化的入侵和替代，卻保持了強大的排斥力。這種排斥主要來自於建立在農業文明基礎上的政府和統治階級觀念(任何上層建築都必然要維護其賴以生存的經濟基礎)。因此，1840年以後，清政府在西方“船堅炮利”的教訓下被迫推行工業化的時候，政府的主導目標卻是“中學為體，西學為用”。這種將工業化與民主化、市場化分開的觀念和目標，並沒有隨著清王朝的覆滅而消失，它一直或多或少地延續到1978年改革開放以前。
1、1949－1978年中華人民共和國政府與工業化的關係。
1949年中華人民共和國的建立，使中國的工業化進入了一個新階段。通過革命戰爭建立起來的中國共產黨執政的政府，一方麵利用現代政治和經濟手段，並通過一係列運動將其組織深入到社會的最基層，建立起中國有史以來最強大有效的行政管理係統；另一方麵，則通過接收國民黨政府遺留下來的龐大國營經濟和建國初期社會經濟所需要的政府幹預，確立了政府主導型經濟，1953年以後，又將其轉變為以單一公有製和政府行政性計劃管理為特征的計劃經濟。從1956年基本完成社會主義改造到1978年改革開放以前的20多年裏，即使從微觀經濟上看，各級政府實際上也成為經濟運行的唯一決策人和管理者。工業化正是在這種政治和經濟體製下進行的。
中國傳統文化中的國家觀念的影響和以列寧、斯大林闡述的馬克思主義理論為指導，使中國共產黨自然認為政府是工業化的主要推進者。建國以後，新中國政府即將快速工業化作為自己堅定不移的奮鬥目標。建國之初，中國共產黨根據自己的認識和舊中國的遺產，提出了在國營經濟領導下多種經濟成分並存的基礎上，通過節製資本、統製外貿和實施“四麵八方”政策（即公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流），來盡快實現工業化。1950年朝鮮戰爭爆發以後，中美兩國的軍事衝突使得國際環境變得嚴峻起來，作為求強求富的工業化來說，新中國政府更著重於其求強的方麵，即盡快建立能夠加強國防力量的重工業。於是，中國共產黨就自然接受了作為成功範例的蘇聯工業化模式（即斯大林創造的優先發展重工業模式）。“一五計劃”期間，由於市場機製與過高的經濟增長指標及優先發展重工業戰略在資源配置方麵發生矛盾，遂導致了全麵急進的社會主義改造，1958年又在農村建立了政社合一的人民公社。1956年以後，中國大陸基本形成了以單一公有製和行政性計劃管理為特征的傳統社會主義經濟體製。
以單一公有製和計劃經濟為特征的經濟體製，強化了政府政治動員和資源配置的能力，保證了高積累、低消費的快速優先發展重工業戰略實施，但是由於取消了市場調節和私人投資，造成了經濟的低效率。
在上述經濟體製下，從“一五計劃”後期到改革開放以前，政府在工業化過程中扮演了唯一的決策和實施人的角色，承擔了全部的責任。由此導致了經濟運行中的“投資饑渴症”和資源約束型的經濟波動。由於政府是工業化的唯一決策人和監督實施者，而信息不足和管理能力有限，則限製了政府決策的科學性和提高了監督實施的成本。在這種情況下，由於中國共產黨未能突破單一公有製的框架，因此隻能在中央政府與地方政府之間的權利分配上動腦筋，結果卻陷入“一統就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂又統”的怪圈。[13]
從1949年到1978年，盡管政府的政治動員能力很強，各級官吏非常清廉，並且從上到下都非常熱衷於快速推進工業化，但是由於政治上的民主化進展速度與經濟上的公有化速度差距很大，單一公有製和計劃管理沒有民主製度作保障，缺乏民主決策和民主監督，因此工業化受到毛澤東等國家主要領導人個人偏好的嚴重影響，盡管在較短的時間裏基本建立起相對獨立完整的工業體係，但是，也付出了波動大、結構失衡和資源浪費嚴重的代價。
2、改革開放以來政府職能和作用的轉變。
1978年改革開放以後，隨著非公有製經濟的發展和人民公社的取消，特別是鄉鎮企業的迅速發展和大量引進外資，使得工業化中的投資主體已經呈現多元化，政府的角色也逐漸由唯一決策和實施者向領導和協調者轉變。1992年中國共產黨確定了社會主義市場經濟體製改革目標以後，盡管大的體製框架已經確定，但是在具體實施過程中，特別是在向市場經濟的過渡期間，政府究竟應該扮演什麼角色、發揮什麼作用，仍然是一個有待進一步探討的重要問題。1995年10月黨的十四屆五中全會通過的“建議”提出：“政府的經濟管理職能要真正轉變到製定和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境上來。把不應由政府行使的職能逐步轉給企業、市場和社會中介組織。”明確提出了政府角色的轉換。在這裏，怎樣處理政府與國有企業的關係和如何確定政府在經濟運行中的領導協調作用，是轉換過程中最為突出和緊迫的兩個問題。
綜觀50年來政府在經濟發展中地位和作用的變化，可以看出曾經經曆了一個從集權到分權的過程：50年代通過建立單一公有製和計劃經濟，政府不僅將宏觀經濟決策權集中到自己手裏，而且將微觀經濟的經營決策權也集中到各級政府手中。60至70年代改革開放前，則是不惜以犧牲效率為代價，努力維持這種經濟權力集中於各級政府的體製。改革開放以後，隨著國際環境和國內經濟發展水平的變化，在農村“包產到戶”和吸引外資績效的誘導下，同時在城鎮就業的巨大壓力下和企業要求“放權讓利”的呼聲中，政府逐步放鬆了對國民經濟的管製，取消了“政社合一”的公社製度，允許個體經濟、私營經濟和外資企業的存在和發展。進入90年代以後，隨著市場經濟體製目標的確立和買方市場的形成，同時也由於國營經濟效益不高，政府更多地放棄了它對微觀經濟的幹預，不僅縮小了國有經濟的比重，退出了一些競爭性領域、開放了一些過去壟斷的領域，而且對國有企業也逐步實行了政企分開。
(四)政府的國有企業政策與工業化的關係。
政府與國有企業的關係，大致可以分為兩個方麵，一是政府究竟應該擁有多少國有企業（即國有經濟應在國民經濟中占多大比重），應該在哪些行業擁有或擁有多少國有企業（即國有經濟的產業結構）；二是政府在國有企業的經營管理中應該扮演什麼樣的角色，發揮什麼作用。
由政府舉辦現代企業來推進工業化是中國近代以來工業化的特點之一。因此，政府與國有企業的關係，國有企業的比重、地位和作用遂成為影響中國工業化進程的重要因素。由中國近代以來政府大量興辦企業來推進工業化的曆史，大致可分為四個階段，一是以“洋務運動”為代表的清政府統治時期；二是以“節製資本”為代表的國民黨統治時期；三是以“社會主義改造”為代表的1978年以前的中華人民共和國時期；四是以“政企分開”為目標的1978年以後的中華人民共和國時期。在這四個不同的曆史時期，盡管國內外的環境不同，所處的工業化階段不同、政府的性質和效率不同，但是在上述問題上卻具有不少共同點。
在清政府統治時期，由於工業化是從軍事工業和與此相關的采礦交通開始的，“官辦”企業表現為非常典型的“政企不分”，由各級官僚所把持。1912年中華民國建立以後，在1927年國民黨名義上統一中國以前的15年間，由於軍閥混戰和各級政府走馬燈般地更換，國有企業基本上把持在得勢的軍閥和官僚手中，沒有形成相對穩定的政府政策和管理製度。南京國民黨政府建立以後，在理論上奉行孫中山的“節製資本”政策，利用戰時經濟政策和接收敵產，使國有企業無論在數量上還是地位方麵，增長都非常快。1937年以前基本上控製了金融業，抗戰勝利後又基本上控製了國統區的重工業和交通郵電，並在輕紡工業中占有相當大的比重。
1949年隨著國民黨退出大陸，中國共產黨建立了中華人民共和國。在建國頭三年，盡管實行新民主主義經濟政策，但國營經濟通過沒收“官僚資本”和敵產，控製了國民經濟命脈，在國民經濟中卻處於領導地位，並得到優先發展。1953年以後，大陸開始向蘇聯模式的社會主義過渡，到1956年底，在城市以“公私合營”的方式基本上將私營工商業轉變為國營企業。到1978年，僅國營工業企業在大陸的工業總產值中所占比重就達到79%。不僅如此，在國營企業之外，也不存在與國營企業競爭的經濟成分，龐大的農村經濟由於“政社合一”而處於政府的嚴密控製之下，城市中的“集體所有製”企業，實際上也在政府的嚴密控製之下，被稱為“二國營”。在1949年底至1978年的29年裏，國營企業承擔了大陸工業化的主要任務。
比較清政府、國民黨政府和1978年以前的中華人民共和國政府，就會發現其國有企業具有以下共同特點：(1)國有企業控製了有關國計民生的重要行業。(2)政企不分。嚴重時企業甚至控製在有關官僚的個人手中。(3)國有企業在現代經濟中所占比重很大，普遍進入競爭性行業，並得到政府的優惠。