盡管如此，非正式製度安排變遷的標準和特點並不因此而有改變。在人類曆史過程中，價值觀、習慣和社會道德，與意識形態一樣都已經發生變遷並且正在發生變遷。創新者麵臨的嚴峻問題與其他經濟決策者一樣。當製度不均衡所帶來的預期收益大到足以抵銷潛在費用時，個人會努力接受新的價值觀、道德和習慣而不管這些規則著上去是如何的根深蒂固。
非正式製度安排的執行主要取決於社會的相互作用。因此，一個團體或社區中成員的流動性越大，這種執行機製的效率也就越低。因此，流動性越高，一個團體或社區中成員就越容易放棄傳統製度安排和接受新製度安排。這可以解釋為什麼價值觀和道德，一般來說在市場經濟中不斷流變而在傳統經濟中卻凝固不動。市場經濟中的青年人相對於老年人來說也更可能成為創新者，相同的原因在意識形態變遷的討論中已提到過。這種現象就是所謂的“代溝”。
強製性製度變遷的政治經濟學
因為製度安排是一種公共貨品而“搭便車”問題又是創新過程所固有的問題，所以，如果誘致性創新是新製度安排的唯一來源的話，那麼一個社會中製度安排的供給將少於社會最優。國家幹預可以補救持續的製度供給不足。由於國家幹預會同時引起國家的費用和效益，所以國家是否具有采取適當行動的激勵，可能是經濟分析中要碰到的一個問題。本部分提出了國家的一種經濟模式。國家的決策將從統治者的觀點來討論。統治者可以是國王、主席、內閣總理或當選總統。我們將會看到，理性的統治者必能矯正製度安排的供給不足，其原因將在“政策失敗”一節中進行討論。
國家的經濟學分析方法
按韋伯的定義，國家是一種在某個給定地區內對合法使用強製性手段具有壟斷權的製度安排。國家的基本功能是提供法律和秩序，並保護產權以換取稅收。由於在使用強製力時有很大的規模經濟，所以國家屬於自然壟斷的範疇。作為壟斷者，國家可以比競爭性組織以低得多的費用提供上述製度性服務。因此，當存在國家時，社會的總收入將大於個人不得不自我們提供服務或從其他競爭性組織得到這種服務時的社會總收入。從規範的角度講；可以認為最理想的國家是那種“局限在防範暴力、偷盜、欺詐並保護履行合同等等狹窄功能”上的最小國家。然而在現實中，這是不切實際的。作為一個合法使用強製力的壟斷者，國家可以擴張它的影響範圍，使之遠大於最小國家的影響範圍。雖然國家不能決定一個製度如何工作，但是正如穆勒所說，它卻有權力“決定什麼樣的製度將存在”。一個更有趣的問題是：國家是否有激勵和能力去設計和強製推行由誘致性製度變遷過程所不能提供的、適當的製度安排。
已經有人提出好幾種研究國家決策的分析方法。第一種分析方法把國家看作一個有組織的主體。按這種觀點，國家被人格化了。它具有它自己的價值觀、動機和目標，它們獨立於構成國家的個人所具有的價值觀、動機和目標。而成為國家的整合細胞後，個人便失去了他自己的身份和特征。國家發揮作用的目的就是把它的福利或效用最大化。雖然這種觀點從方法論上看很簡單，但它沒有什麼實質內容，因為正如當斯對它的評論那樣，“它建築在一個虛構的主體基礎之上：國家是一種可以和個人分開的東西”。第二種由布肯南和托拉克提出的分析方法走了另一個極端。這種分析方法把國家想象為一種實現集體行動的工具。它僅僅是一種加工工具、一部機器，個人可以用它來滿足他的某些欲望。個人從它那兒購買服務並隻對他接受的服務成本付費。這種觀點是不完全的，因為它忽略了實際決策和操縱國家機器的人的激勵。第三種分析方法是當斯在研究政府過程中提出來的（1957年）。這種方法從政黨的觀點來考察國家的決策，而政黨的定義是：尋求用法律來控製管束工具的一隊人。政黨的成員被假設為對他們所有的、而不隻是一部分的目標都意見一致。因此政黨被看成為一個具有一致性偏好序列的單個的人。這種分析方法也是非現實主義的，當斯自己也承認：“在現實中，甚至是政府的主要官員，他們也不完全具有相同的目標。”
因為在任何一個社會中，國家的最大權威是操在一個政治家手中，他或多或少不受公民偏好和壓力的影響，所以，比較令人滿意的一種分析方法是把國家的決策過程看作是通過國家政治者的行為來完成的過程。這個統治者可以是國王、總統、首相或幕後最高領導人。和任何一個具有有界理性的個人一樣，統治者也關心他自己的生存、威望、權力、健康、曆史地位等等。另外，國內還有可能發生叛亂，國內或國外還有潛在的統治者，這些都給他以威脅或使他有壓迫感。統治者想做的一切，都是在他看來足以使他自己效用最大化的事情。然而，統治者至少要維持一套規則來減少統治國家的交易費用。這些規則包括統一度量衡和解決不利的司法係統。統治者的權力、威望和財富，最終取決於國家的財富，因此統治者也會提供一套促進生產和貿易的產權和一套執行合約的執行程序。統治政治係統的費用取決於統治者被承認的合法性，因此，為了使選民們確信他的權威合法性，他會在意識形態教育方麵進行投資。
經濟增長時會出現製度不均衡。有些製度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些製度不均衡將由於私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。隻要統治者的預期收益高於他強製推行製度變遷的預期費用，他將采取行動來消除製度不均衡。盡管如此，如果製度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那麼國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。也就是說，統治者隻有在下麵這種情況下才會采取行為來彌補製度創新的供給不足：即按稅收淨收入、政治支持以及其他進入統治者效用函數的商品來衡量，強製推行一種新製度安排的預計邊際收益要等於統治者預計的邊際費用。沒有人可以保證效用最大化的統治者會有激勵去履行那些增進製度安排供給的政策，以達到使作為整體的社會財富最大化。
作為實證研究，下一節將集中討論國家不能建立符合社會需要的製度安排的原因。這種實證研究包含的規範性內容是：隻要能消除政策失敗的這些原因，強製性變遷的有效供給便可改進。
政策失敗的原因
維持一種無效率的製度安排和國家不能采取行動來消除製度不均衡，這二者都屬於政策失敗。政策失敗的起因有以下幾種：統治者的偏好和有界理性、意識形態剛性、官僚政治、集團利益衝突和社會科學知識的局限性。
1．統治者的偏好和有界理性
製度安排的效率由它對國民總財富的影響界定。如果統治者是一個財富最大化者，而且他的財富正比於國民財富，那麼統治者會在他權威限度內具有建立最有效製度安排的激勵。然而，如果新製度安排帶給國民的收入較高而帶給統治者的收益較低（由於統治者交易費用的緣故），那麼在和原先製度安排進行比較時統治者可能會發現，建立這種新製度安排並不是他的利益所在。而且，財富僅僅是被統治者所重視的許多商品中的一種。例如，如果統治者更為關心他在國際政治舞台上的威望，那麼他可能犧牲國民財富而建立強化軍事力量的製度安排。根據統治者效用最大化模式，我們也可以預言，隨著國民財富的增加，統治者將更為關心他的威望。曆史上這樣的事例是如此之多，以致於用不著再舉例來支持這一觀點了。最後一點要說明的是，即使統治者是一個財富最大化者，由於他的有界理性和認識、了解製度不均衡以及設計、建立製度安排所需信息的複雜性，他仍然還是不能矯正製度安排的供給不足。
2．意識形態剛性
如果選民們對統治者權威的合法性和現行製度安排的公平性有較強的確信，那麼統治國家的交易費用將下降。因此，統治者將發展一種服務於他的目的的意識形態，並投資於教育使人們能受到這種意識形態的諄諄教誨。因而統治者個人和他所倡導的意識形態是被人們聯係在一起的。隨著製度不均衡的出現，意識形態和現實之間的縫隙在增長。然而，為了恢複均衡而強製推行新製度安排、並改變原來的意識形態，很可能會傷害統治者權威的合法性。因此，統治者可能不是去創造新的製度安排，而是去維持舊的無效率的製度安排並為純潔意識形態而戰，他害怕如果他不這樣做，他的權威可能被動搖。因此，新的製度安排往往隻有在老的統治者被新的統治者替代以後，才有可能建立。最近的一個例子是在鄧小平領導下中國從集體製向家庭農作製的變遷，鄧是毛統治下的一名受害者。
3．官僚機構問題
根據定義，統治者必須擁有一些官僚機器來按照他的意圖執行法律和維持秩序、征集稅收、懲處罪犯、保衛國家主權和提供其他服務。政府機關中的每一個官僚機構本身都是理性的個體。它的利益從來就沒有與統治者完全吻合過。當然，統治者會試圖監視他的代理人的行為，實施一種能促進他們忠誠於統治者的獎勵製度，並反複向他們灌輸誠實、無私、盡職的意識形態。然而，這些官僚機構並沒有被統治者完全控製住，官僚自利行為也沒有徹底消除掉。結果是設計成統治者偏好最大化的政策，卻扭曲成使官僚機構本身受惠。統治者效用最大化以及建立有效製度安排的能力，取決於有多少個官僚機構把統治者的目標視作它們自己的目標。官僚機構問題惡化了統治者的有界理性並增加了統治國家的交易費用。如果建立新製度安排所能帶來的額外利潤被官僚自利行為濫用掉的話，那麼新製度安排就建立不起來。
4．集團利益衝突
正如舒爾茨所指出的那樣，“處於統治地位的個人在政治上依賴於特定群體集團的支持，這些集團使政體生存下去。經濟政策在這個意義上講是維持政治支持的手段”。製度安排的變遷經常在不同群選民中重新分配財富、收入和政治權力。如果變遷中受損失者得不到補償（在大多數情況下他們確實得不到補償），他們將明確地反對這一變遷。因此，如果製度變遷中受損失者是統治者依賴其支持的那些集團，那麼統治者會因為害怕自己的政治支持受到侵蝕而情願不進行這種製度變遷。茲尼發現，1880－1975年間泰國，由於其社會精英認為從技術和製度變遷中得不到什麼東西，所以政府就沒有采取必要的行動，結果是農業發展減速。一個強有力的集團也可能促進那些有利於這個集團收入再分配的新製度安排，盡管這種變遷將損害經濟的增長。不僅如此，統治者的壟斷權還受到國內外能提供相同服務的潛在對手的製約。與統治者的對手有較多接近機會的集團，其討價還價的力量較大。統治者因此將給這些集團提供較多的服務。如果變遷會把這些集團驅向統治者的對手一邊，而且統治者從剩下的人民那裏得到的好處不能補償由於失去這些集團而使統治者蒙受的損害，那麼變遷就不會發生。
4．社會科學知識的局限性
如前所述，製度安排選擇集合受到社會科學知識儲備的束縛。即使政府有心建立新製度安排以使製度從不均衡恢複到均衡，但由於社會科學知識不足，政府也可能不能建立一個正確的製度安排。50年代初期，許多不發達國家采用了蘇聯式的中央計劃體製。很難證明這種政策有多少是當時流行的社會知識的直接結果。然而，正如波爾總結的那樣（1984年），戰後初期發展文獻的主要內容強調的是全麵的政府計劃在實現不發達國家經濟增長時的必要作用。而舒爾茨根據近三個世紀以來英國和其他西方經濟的曆史發現，一個社會中各種不同的政治經濟製度安排的變動和確立，都是由那個時代占統治地位的社會思想誘發和塑造的。從以下這種意義上講，占統治地位的社會思想可能並不是“正確”的思想：即體現在這種思想中的解決方案，將導致更高的收入增長速度和更合乎人們理想的收入分配。從根本上說，社會思想也受到人們有界理性限製。盡管如此，以下預言仍不失穩妥：如果占統治地位的社會思想，是在一個範圍廣泛且受過不同訓練的社會科學家之間經過充分的相互作用和商議的結果，而不是一小撮權威人物謀劃的結果，那麼它的危險會較小。
結束語
在結束本文之前，有兩個問題尚需說明，一個是文化素質和經濟增長的關係問題，另一個是政府在經濟增長中的作用問題。
一個民族的文化素質，與它的價值觀和習慣一樣，都是非正式製度安排。與正式製度安排一樣，它們都是滿足人的需要的“人造”工具。在靜態經濟學中，文化素質處於均衡狀態並往往變得神聖不可侵犯。然而，隨著經濟的發展，原來製度安排中的一些會變得過時，其原因在於人們為了從能提供更多服務或降低交易費用的機會中得到好處而需要新的製度安排。雖然製度創新過程會受到外部效果問題的折磨，但隻要預期的利潤增長超過費用，那麼製度企業家終究會出現，有效的新製度安排也會被創造出來。從這個意義上講，價值觀、習慣和文化素質中的其他成分都是中性的。這並不是說民族的文化素質不重要，而是說它們不決定一個民族的未來。就經濟增長而言，一個民族不能指靠它的文化素質（不管這種文化素質是如何地有利於增長）。一個民族也用不著等到確立了一套適合於增長的價值觀或道德之後再來發展它的經濟。民族文化素質會改變（一旦這樣做有利可圖時），而且實際上它們正在改變。今天，日本工人努力工作的態度給全世界留下了深刻的印象並受到稱讚。然而，引用一位應日本政府邀請前去訪問日本的澳大利亞專家在1915年寫的報告中的一段話，就足以證明以上觀點：
“當我們看到你們的人幹活時，我們對你們廉價勞動力的印象很快就幻滅了。毫無疑問，付給他們的錢很少，但收益也同樣很少，看你們的人幹活使我們感覺到你們很知足，悠然自得，缺乏時間觀念。當我們和一些經理談及此事時，他們告訴我們，要改變這種民族承襲的習性是不可能的。”
然而，僅僅經過一、兩代人之後，這種與工業社會水火不相容並被假定為不可改變的民族習性，已經發生了徹底的改變。改變的關鍵是什麼呢？關鍵是使努力工作並創造新工作態度、價值觀以及其他正式和非正式製度安排的個人得到好處。文化素質沒有束縛任何一個人去尋求改善他自己的命運，束縛他的隻是在承受變遷時有希望得到足夠多好處的機會的缺乏。
對一個民族的經濟增長來說，比文化素質更為重要的是政府的政策。由於政府提供的是經濟剩餘賴以建立的秩序構架，而如果沒有由政府提供的這種秩序穩定性，理性行為也不可能發生，所以政府政策對經濟增長的重要性是怎麼強調也不為過分的。然而，正如劉易斯所說：“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經濟進步的，……另一方麵，經濟生活中也存在著這麼多由政府弄出來的禍害，以致於很容易就訓戒政府參與經濟生活一事寫上滿滿的一頁。”
那麼，明智的政府和不明智政府的區別是什麼呢？答案或許在於政府如何引導個人激勵。在任何情況下，個人總是在尋找使他自己獲得好處的機會。然而，為了一個經濟的發展，有必要冒超一般化的風險去建立一種鼓勵個人生動活潑地尋求並創造新的可獲利的生產收入流的係統，和一種允許用時間、努力和金錢進行投資並讓個人收獲他應得好處的係統。具有這種特征的製度安排——更確切地講，在產品、生產要素和思想方麵清楚界定並良好執行的產權係統——本來就是公共貨品。它不可能由誘致性製度創新過程建立。沒有政府一心一意的支持，社會上不會存在這樣的製度安排。