三、 地方政府財政資金主要來源及自主性評價
地方政府財政資金的來源，主要有三個方麵：中央補助收入、自有財政收入、預算外收入。而中央補助收入又主要分為稅收返還收入、均衡性中央補助收入和專項中央補助收入，其中，前兩項可以由地方政府自由支配，因此又稱一般性中央補助收入；而後一項則由中央指定用途，專款專用，地方無法自由支配。而自有財政收入屬於地方自有財力，可以由地方政府自由支配。中央補助收入和自有財政收入屬於預算內收入，受到全國和地方各級人民代表大會的直接監督以及人民的間接監督，管理較為嚴格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的約束。而預算外收入則主要指那些合法的、尚未納入政府預算管理的政府收入，如土地出讓金。這部分資金的使用相對來說受到的監督程度就弱很多，所以地方政府對其自由支配的能力較強。但是，這種對不同來源財政資金財力自主性的判斷還較為模糊，還需要進一步對其進行量化。
那麼如何量化不同來源財政資金的財力自主性呢？目前國內外在地方政府財力自主性評價方麵的研究非常缺乏，沒有現成的指標體係能夠借鑒，所以為了衡量不同來源財政資金的財力自主性大小，筆者構建了第一個地方政府財力自主性評價指標體係，並製定了相應的評價標準，分別從法律基礎、中央政府控製、社會公眾關注度等9個方麵來構建指標體係，來考察地方政府幾種主要財政資金的財力自主性大小，並且利用變異係數法這種客觀賦權方法給指標進行賦權，計算出1998年～2006年幾種主要財政資金的財力自主性得分，然後進行比較和排序。研究結果表明，在1998年～2006年間，中央補助收入其財力自主性得分均在8分左右，遠高於財政收入、預算外收入、土地出讓收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而對於地方政府而言，中央補助收入的財力自主性遠遠小於其它三種財力。依據四種財政資金的財力自主性排序，可以將中央補助收入看作一類自主性小的財力，將其他三種財政資金視為一類自主性大的財力，然後通過實證分析對比這兩類財政資金對生產性和非生產性財政支出的影響效應。
四、 影響效應及合理解釋
實證分析表明，中央補助收入增量部分與存量部分對於基本建設支出、教育支出的效應方向相反，且存在顯著的係統性差異，其中增量部分對基本建設支出具有負向效應，而對於教育支出則具有正向效應；而存量部分對於基本建設支出和教育支出均具有正向效應。而財政收入、預算外收入、土地出讓收入的增量部分對基本建設支出和教育支出的效應均不顯著，而存量部分對兩者也大都為正向效應或不顯著的效應。如何解釋這種實證結果呢？可以通過兩類財政資金之間的替代性和中央補助收入比重來解釋。這兩類自主性顯著不同的財政資金之間存在著替代關係：當中央補助收入增加時，地方政府就有動力減少其他三種收入，以涵養地方財源；當中央補助收入減少時，地方政府就有動力增加其他三種收入，以防止收入滿足不了支出需求。而具體到某項支出，如基本建設或教育支出，一樣會存在這種替代性。雖然新增的中央補助收入被更多地用於滿足教育支出，但是卻可能同時減少了地方政府從財政收入、預算外收入、土地出讓收入等自主支配性更強的財政資金中用於教育支出的部分，而且減少作用可能會大於增加作用，從而在總體上反而降低了教育支出比重，這可以看作是中央補助收入對教育支出的一種“擠出”效應。而新增的中央補助收入雖然可能被更少地用於基本建設支出，但是地方政府卻有動力從財政收入、預算外收入、土地出讓收入等自主性較強的財政資金中增加用於基本建設支出的數額，當增加作用大於減少作用時，基本建設支出比重總體上反而上升了，這可以看作是中央補助收入對基本建設支出的一種“擠入”效應，另外，筆者根據統計資料測算得出：中央補助收入比重在1998年約為30%，而到了2001年就達到了約40%，且在2002年～2006年基本維持在這一比重，成為地方政府最主要的財力。而財政收入占比卻由1998年的約40%下降到2006年的約30%，從最主要財力退化為第二主要財力。變化幅度最大的是土地出讓收入占比和預算外收入占比，前者從1998年的約2%迅速上升到2006年的約18%，後者則從1998年的約27%，下降到2006年的約10%，從而使得土地出讓收入逐漸成為了地方政府第三主要財力，預算外收入變為第四主要財力。這反映出中央補助收入在地方政府財力構成中已經處於最重要的地位，而隨著中央補助收入在地方政府財政總收入中比重的逐年增加，中央補助收入對兩類財政支出的這種“擠出”和“擠入”效應也越來越大，這可能是導致地方政府形成生產性支出偏向的一個重要原因。在研究中央補助收入時應同時將其自主性一起考慮，因為財政資金的自主性可能與財政資金對財政支出結構的影響效應有關。因此研究財政資金自主性與財政支出結構之間的關係，將非常有助於解釋地方政府生產性支出偏向現象。
五、 對策建議
如果要糾正或緩解地方政府的生產性支出偏向，提高教育等非生產性支出在財政支出中的比重，就應當減弱地方政府對中央補助收入的依賴性。具體來講，不是單純地減少中央對地方政府的補助，因為那樣可能會加重地方政府對地方財源的汲取，增加地方的財稅負擔，而是應當使地方政府在中央補助增加的同時，不減少自身對教育等非生產性項目的支出。所以關鍵是減弱地方政府對其他三種財政資金支配的“自主性”。對於預算外收入和土地出讓收入，在2007年以前，因為其尚未完全納入預算管理，所以地方政府對其支配的自主性比較大。中央政府正是看到了因地方政府這兩種財力的自主性較大而引發的問題，從而加強了對它們的管理。其實截止到2013年，預算外收入和土地出讓收入已經全部納入了預算進行管理。但即使是如此，也並不能說問題已經解決了。因為即使是已納入預算管理多年的財政收入，仍然會因為中央政府和地方政府之間存在的信息不對稱問題，而使地方政府對其具有相當程度的自主支配能力，更不必說預算外收入和土地出讓收入這兩種剛剛納入預算管理不久的財力了。所以，要想減弱地方政府使用這三種財政資金的“自主性”，不能僅滿足於在形式上將它們均納入預算來進行管理，而是還需要有一些更為細致的措施來保證管理質量，比如，需要將納入預算管理的各種財政收入的分類進一步明細化。目前，對於預算內各種財政收入的分類還比較簡單，公開數據都隻是對其進行幾個大類的劃分，而劃分標準又很模糊。這使得地方政府很容易在大類內或大類間隨意劃轉收入，卻不受外部監督。還有，現有的統計資料對於財政支出有分項科目統計，而對其支出的資金來源卻沒有分項統計，換句話說，從公開的統計資料上，能看到地方政府有哪些收入以及這些收入是由哪些科目構成的，也能看到地方政府有哪些支出以及這些支出是由哪些科目構成的，也有平衡部分以說明總收入與總支出是相平的，但是，卻沒有一種統計資料對政府各項支出的資金來源進行說明。這就使得，公眾無法根據公開資料來查閱地方政府各項支出的資金來源，進而無法對其進行監督。另外，在政府內部，因為預算編製還未使用複式記賬，所以即使是內審部門也很難弄清楚每筆資金的來源和去向。這種內外部監督的缺失使得地方政府很容易在接受中央補助的同時，“自主”地減少自己原本應當安排的非生產性支出。