浙江利用低丘緩坡開發山地人居的可行性研究
城鎮化研究
作者：張詠梅
摘要：在“十八大”報告提出新型城鎮化以及浙江省提出的美麗浙江建設行動的背景下，如何在浙江省新型城鎮化過程中走出一條新路，既能破解城鎮化發展中的用地瓶頸，又能彰顯浙江省新型城鎮化的特色。以利用低丘緩坡資源開發山地人居建設為切入點，以安吉為案例，分析和論證了浙江省向國家申請全省域的低丘緩坡試點的可行性和對於創新城鎮化建設的意義，為浙江省新型城鎮化發展中遇到的城市空間再造、城市居住品質升級、經濟增長方式轉變等問題提供借鑒與啟示。
關鍵詞：新型城鎮化；低丘緩坡；山地人居
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-10-17（6）
“十八大”報告提出堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。新型城鎮化即是城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的城鎮化。新型城鎮化也是經濟結構調整的重大內容、擴大內需的強大動力。從城鎮化建設的基本作用來看，安居才能樂業。正如《雅典憲章》所提出的城市功能分區和以人為本思想，指出城市規劃的目的就是保證居住、工作、遊憩和交通四大功能的正常運行。其中，居住是城鎮化建設的重要功能組成部分。[1]
因此，新型城鎮化的“新”，是追求有“質量”的城鎮化，需要關注城鎮化過程中人的生活質量，也包括居住質量。研究表明，當人均GDP達到5000美元時，進入成熟的度假經濟時期，而第二居所既是改善型住房，也屬於旅遊地產，2012年浙江省人均GDP首次突破10000美元，已進入第二居所的市場需求期，第二居所要求自然環境優美、空氣清新、交通便利、密度適中，居所的環境和品質是核心競爭力，而山地人居是滿足人們第二居所需求的最佳選擇之一。
浙江省在進行低丘緩坡開發利用的探索過程中，如何結合獨特的低丘緩坡資源進行因地製宜的山地人居建設，對於浙江省以至全國特色新型城鎮化建設將起到重要的創新探索作用。[2]
1 浙江省新型城鎮化探索中低丘緩坡利用的特點及成效
1.1 開發利用低丘緩坡將成為我國空間發展的新趨勢
職工“十七屆五中全會”提出“堅持各類建設少占地，不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長”的要求，隨即在國家“十二五規劃”中，強調生態文明的重要性，要求增強可持續發展能力。這些思路均體現了對生態、集約的可持續發展方式的重視。從實際建設條件來看，對於人均耕地麵積稀少、但山區麵積大大超過了平原區麵積的中國，向低丘緩坡要發展空間已成為趨勢。
1.2 低丘緩坡是浙江省重要的空間特色和土地資源
浙江毗鄰江蘇，兩省的發展一直備受關注。江蘇省的地形地貌是“一山二水七分田”，人均耕地0.99畝，浙江省為“七山一水二分田”，人均耕地僅為0.55畝，耕地資源相對匱乏。兩省之間的地形地貌差異較大。江蘇省的城市化空間載體主要是平地，浙江省山地資源特別是低丘緩坡較豐富，是重要的土地後備資源。因此，與以平原為主的江蘇省相比，浙江省更應做好“七山”的文章，推進浙江省山水空間特色的新型城鎮化發展。
從現實條件來看，據《浙江省低丘緩坡重點區塊開發規劃（2010-2020年）》的數據：目前全省共有理論低丘緩坡資源麵積3625萬畝。接近一半的低丘緩坡資源分布在坡度15°—25°的區域，麵積約為1690萬畝，約占總資源的47%；坡度在6°—15°的約為947萬畝，約占總資源的26%；≤6°的約為983萬畝，約占總資源的27%。2010-2020年全省規劃低丘緩坡重點區塊麵積為68萬畝，其中2010-2012年，全省確保規劃低丘緩坡重點區麵積為26萬畝，建設用地重點區塊為11萬畝，耕地開墾重點區塊為15萬畝。豐富的低丘緩坡資源是浙江省新型城鎮化建設重要的土地後備資源。
1.3 浙江省低丘緩坡綜合利用效果顯著，在全國具有典型性和示範性
參照浙江省統計局公布的數據，2012年浙江省的城鎮化水平為62.3%，規劃至2020年，全省的城鎮化水平達到70%左右，浙江省國土部門的數據是到2020年全省新增城鄉建設用地麵積382萬畝。作為以丘陵山地地形為主的浙江省，快速發展的進程中，土地供需矛盾突出是現階段浙江省城鄉可持續發展麵臨的主要問題。
在這一背景下，浙江省成為全國首個低丘緩坡開發利用試點，結合國家政策，編製土地資源開發利用專項規劃，並製訂分年實施計劃，提高低丘緩坡開發利用的計劃性和可操作性，具有十分重大的示範性意義。浙江省已開展了大量的低丘緩坡規劃建設工作，著力統籌利用土地資源，拓展發展空間，更好地推進經濟社會可持續發展；增加耕地後備資源，擴大補充耕地來源，更好地實現浙江省耕地資源的占補平衡。
2 浙江省低丘緩坡開發工作與山地人居建設
2.1 山地人居建設是低丘緩坡開發工作中的組成部分
從浙江省已開展的低丘緩坡綜合開發工作的方式來看，主要遵循了“因地製宜，宜農則農、宜建則建、宜林則林”的原則，建設用地部分主要為工業用地建設和城鎮居住及生活設施建設兩大功能，以工業用地建設為主，“台地工業、坡地城鎮”中“坡地城鎮”還未全麵展開，而在“坡地城鎮”中，山地人居建設應是低丘緩坡開發工作中的重要組成內容。
2.2 山地人居建設在低丘緩坡開發工作中的作用
2.2.1 節約優質耕地，破解城鎮化用地瓶頸
現階段國家實施嚴格的土地政策管理，加強土地調控，而浙江省耕地資源又相對匱乏，但山地資源特別是低丘緩坡較為豐富，是重要的土地後備資源。在新型城鎮化快速發展階段，城鄉建設用地將在相當長時期內保持一定需求，土地供需矛盾十分突出。妥善處理好保障發展與保護耕地的關係，是推進可持續發展過程中麵臨的重要課題。低丘緩坡的開發，有利於統籌利用土地資源，為城鎮化的可持續發展提供穩定的用地空間保障。
2.2.2 節約開發建設成本，拓展城鎮發展空間
浙江省在近年來的快速發展進程中，土地供需矛盾突出是其麵臨的主要問題，其中，城鎮居住用地的需求增長是土地開發需求重要的組成部分。隨著經濟的快速發展，土地資源製約愈加明顯。符合土地利用規劃的低丘緩坡開發，為山區城市的經濟發展提供了寶貴的土地資源。
從建設成本來看，低丘緩坡住宅具有土地價格的優勢。山地建築同平地建築相比，初步分析建築物本身所用材料用量基本不變，但人工、運輸費用增加，土方造價增加，基礎處理相對複雜，因此主體建築造價增加一般在3%左右，總造價增加部分主要在基礎設施配套工程，一般平地小區基礎設施配套工程約占總造價1.5%，但山地建築在10%左右，因為山地道路考慮盤山路，加上道路土方、擋土牆處理，必要時還須山體加固以及上水係統需增加加壓設備等，所以山地建築一般比平地建築造價增加約12%左右，但基礎設施配套工程要根據實際地形具體分析，從表2的分析可以看出，基礎設施配套工程上，坡地比平地每平方米高200元左右。但結合地價等其他相關因素進行綜合評價，從經濟分析可以看出，山地建築在成本上依然有很大的優勢。