從上海“踩踏事件”看危機決策
人才與知識
作者：蔡誌強
2014年的最後一夜，上海外灘發生了踩踏事件，元旦的中國輿論，也因此充滿了悲傷。次日，上海取消了所有新年燈光秀活動，此後又聲明取消豫園新年燈會。其間，我國多地政府發表聲明，取消相關聚會活動。這一係列旨在避免可能發生踩踏事件的舉措，成為人們質疑政府危機決策能力的現實文本，有人認為政府在通過簡單粗暴的不作為來避免踩踏危機。國家治理體係和治理能力現代化這一基本命題在實踐中不斷被人們提起。
羅森塔爾指出，危機就是對一個社會係統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，並且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。無論是集會中的踩踏事件還是管理缺陷造成的群體性事件，或者發展中出現的環境問題引發的社會事件，這些都是工業社會的人們必須麵對的基本問題，也是治理過程必須麵對的重要問題。實際上，無論我們如何表述現代社會，我們隻需麵對一個基本事實，那就是，當這個社會越來越依靠一個強大的技術係統來支持管理或者說治理的有效性的時候，技術本身的不確定性可以在轉瞬之間改變甚至取消我們熟悉的管理路徑，並導致原有的管理係統失靈。例如堅強的電網會因為遭遇百年不遇的暴雪或者一個工作人員的失誤導致大停電，一個管理有效的城市可能因為一場暴雨或者小雪導致交通係統癱瘓。上海踩踏事件固然不是技術失靈引致的，但是技術運用失靈是其繞不開的一個原因。從2003年非典危機後，我國逐步形成了覆蓋全國的危機治理應急預案，也建構了覆蓋城鄉的信息係統，但是我國近10年來發生的一些事件表明，很多時候預警機製並沒有發揮應有作用。根據上海發布微博信息顯示，踩踏事件發生前，其設置於高樓上的攝像頭即采集到了大量人群高度密集的信息。遺憾的是，相關機構並沒有及時發出預警，也沒有強有力的措施來節製人群向外灘流動。而就在同一天，北京國貿三期的跨年燈光秀卻因為公安部門及時捕獲人流密集的信息而被叫停。我們知道，任何時候，政府在法律框架內的強製力都是社會治理創新的基本要求。作為一個有著成功舉辦大型乃至特大型集會活動經驗的城市，上海的應急管理水平無疑居於我國前列。但事件本身說明，我們有關人群密集地區的人群管束機製和交通疏導機製以及相應的資源調集機製亟待形成應急聯動的治理體係。換言之，現代社會轉型時期我國發展實踐，必須麵對各種不確定性可能造成的治理失靈、組織失位問題，形成保障基礎秩序的組織體係和製度安排。而我們在分析此類問題的時候，不得不麵對一個基本事實，即任何管理部門是不可能窮盡所有的不確定性的。這意味著人類不可能完全消除各種危機，因此就有了危機決策中的峰值管理要求，即決策者需要為應對可能出現的危機先期儲備物資和人力。但是這種儲備有可能因為沒有發生事件造成人們的不理解甚至是不滿。因此，通過宣傳教育和適度訓練形成全社會對於危機預應的共識，增強公眾在緊急狀態下的自保和救護能力，是危機治理的重要內容，也是影響危機決策的重要條件。
危機決策是治理實踐的基礎環節，也是治理有效運行的重要組成部分。從危機應對和決策科學化的具體實踐看。首先，任何決策過程或者管理過程，都需要從最壞的結果出發，尋求最有效的製度係統和管理過程來避免最壞的情況發生。其次，當危機事件發生的時候，如何在時間有限、信息缺失、不確定性極高的環境裏進行非程序化的決策，避免事態惡化，損失擴大，這是政府危機決策需要著力把握的基礎問題。從這個意義上說，危機決策是常態決策在緊急狀態下的應激反應，是領導幹部最基本的能力要求。
很多時候，人類社會的演進是通過一次次的危機事件來凸顯管理缺陷並推動製度變革，促使人們在危機中學會如何發展的，但是現代化的治理不能總是用巨大的成本和血的代價來彌補製度和管理的缺陷，而是要善於從危機中吸取教訓，實現科學預應，努力避免和防範可能存在的危機。這樣的治理和決策過程，是與科學治理理念的形成和社會理性程度的不斷提高相聯係的。現代社會中，如果管理者不能夠實現技術改進和治理轉型，依然靠傳統的控製邏輯來進行危機決策，那麼我們控製危機的過程可能就是耗損資源乃至引發更大危機的過程。有效的危機治理，是黨領導政府善於協調各種社會力量來完善組織結構，發揮製度功能，讓不同主體清晰地知道自己在事件中擁有哪些權利，承擔什麼責任，扮演什麼角色，履行什麼職能。