淺議預算公開實現問題
預算管理
作者：洪斌
摘要：預算公開是公共財政的本質要求，關係到社會各方利益。我國預算公開已經取得了積極的發展。本文采用實證分析與理論分析相結合、歸納與演繹相結合，以及係統分析法等多種方法，對預算公開實現問題進行研究，提出理性思考，解決我國預算公開的各類問題，為預算公開化提供切實可行的措施。
關鍵詞：預算公開 理論探索 實現途徑
隨著公民自主意識的增強，預算公開的呼聲越來越大。各級政府及其部門通過各種形式不斷實現預算公開。探討預算公開實現問題，具有積極的政治意義和現實意義。
一、預算公開實現情況分析
政府預算公開包含的內容廣泛，本文隻論述政府公共預算公開，不包含國有資本預算、社會保障預算、財政投融資預算等公開內容。
（一）預算公開實現基本情況。經過多年的實踐，預算公開法律製度不斷完善，各項實踐活動不斷深入。1995年生效的《中華人民共和國預算法》明確賦予各級人民代表大會對政府預算的審議、批準和監督權，並對監督程序做了規定。2007年1月，國務院常務會議原則通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，確立國家預算應是政府信息公開的最重要內容之一。2012年，新的預算法進入征求意見階段，征求意見稿明確了預算公開的內容，預算公開走向深入。預算公開實現活動可追溯到1985年的農村家庭聯產承包責任製。2004年，部分政府及其部門的預算公開實現活動開始探索前行。2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮進行了參與式預算試驗。2007年起，河南焦作市開始了財政公開透明的關鍵步驟，建設“財經沙盤”，焦作市的財政信息公開可看作是全國預算公開實踐的典範。2011年和2012年，分別有九十多個中央部門和部分省市公開了“三公”經費使用情況。
（二）預算公開實現問題簡析。通過多年的努力，我國預算公開製度體係初步形成，預算透明度進一步增加，社會公眾民主意識明顯增強。然而，公共預算公開是個不斷推進的過程，預算公開實現問題仍然存在。
1.預算公開法律層級不高，約束力不強。《中華人民共和國政府信息公開條例》是主要的預算公開依據，位階低於人大頒布的法律。
2.預算公開的範圍有限，比較模糊。從2003年“兩會”開始，政府的預算報告不在大會全體會議上閱讀，隻發給代表自己閱讀，會後收回。一般公眾更難從媒體上了解政府預算具體報告，無法辨別預算情況。各種預算公開的規定太模糊，沒有對不予公開的內容和範圍作一個列舉。
3.預算公開程度較低，項目粗糙。據專家統計，2008年各被調查的地方政府公開的財政信息程度都比較低，隻有十幾個百分點，到2009年，這些地方的財政信息公開的程度幾乎沒有變化。大多數地方財政部門預算草案科目隻列到“類一級”，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容。政府報送人大審批的主要是預算報告，所附的“預算草案”隻是大類數字，公眾更是無法判別這些支出哪些是合理的，哪些是真正需要的。
4.預算公開監督乏力，流於形式。立法機關應是預算公開監督的主體，可每年全國人大會議一般不會超過15天，地方上則隻有幾天。據《人民代表報》的一項問卷調查顯示，約83.1%的代表未曾使用過提出質詢案的權力，預算審議“走過場”的現象仍普遍存在。行政機關既是預算編製人，又是預算執行人，還是決算的審計人。各級政府及所屬部門預算編製及預算調整的隨意性常有發生。司法機關對預算案件的介入較少，更談不上監督了。
（三）預算公開實現問題的成因分析。“外行看不懂，內行說不清”，這是社會公眾對公開的預算的普遍看法和感受。問題存在總是有原因的，概括起來，預算公開實現問題的原因主要包括：一是民主意識缺乏，預算公開的理念不強。愛倫·魯賓說：“公共預算不僅僅是技術性的，它在本質上是政治性的”。這種政治性體現的就是預算公開的民主思想。二是預算公開機製不完善。立法機關、行政機關、司法機關各機構的職責分工不明確，影響整體監督效能的有效發揮。預算信息壟斷，媒體報導的不夠，預算公開的信息量不足。預算公開責任追究製度尚待建立完善。三是預算公開技術障礙多。公開的預算報表專業術語多，缺少功能性科目，不容易看懂，預算科目體係不盡科學合理，電子信息化程度還不能滿足公眾需要。