十八屆三中全會後農村土地製度改革新動向
高端訪談
作者：李曉邁
深化農村土地製度改革是黨的十八屆三中全會部署改革的一項重要內容。如何理解這項改革？有哪些創新？如何理解鼓勵承包經營權在公開市場上流轉？等等。針對此，本刊采訪了農業部農村經濟體製與經營管理司司長張紅宇。張紅宇曾任農業部產業政策與法規司司長。現為農業部軟科學委員會副主任委員、秘書長，中國農業經濟學會副會長，中國農業大學、南京農業大學、西南財經大學博士生導師，中組部全國幹部教育培訓師資庫專家，中國人民大學、華南農業大學兼職教授，清華大學中國農村研究院學術委員會委員。長期從事農業和農村經濟政策、農村產權製度和農業宏觀管理等方麵的研究。多次參與中央重要文件起草，是中央1號文件起草組成員。
領導文萃：十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了深化農村土地製度改革的一係列重大舉措，社會各界對此高度關注。應如何認識和理解三中全會《決定》關於農村土地製度改革的部署，這對深化農村改革有何重大影響？
張紅宇：黨的十八屆三中全會明確了農村土地製度改革的諸多重大舉措，涉及農村土地的方方麵麵，應當如何理解和把握，我個人認為重點是領會好兩個關鍵詞。
關鍵詞之一是“穩定”。所謂穩定，指的是三中全會關於農村土地製度改革的舉措，體現出改革開放以來中央關於完善農村土地製度的一貫思想，是農村土地製度的進一步完善。總體看，改革開放以來，我國農村土地製度變遷有兩條比較明確的主線。一是堅持農民集體所有、農戶承包經營的基本製度框架。十一屆三中全會後，我國逐步確立了集體所有、家庭承包經營的土地製度框架。這一製度安排，實現了土地權利在集體和農民之間的有效分割，較好處理了國家、集體與農戶之間的土地利益關係，在長期的實踐中體現出廣泛的適應性，可以說是我國農村改革三十多年最重要的製度成果之一。十八屆三中全會《決定》的很多方麵，都體現出了這一取向。比如，強調堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，穩定農村土地承包關係並保持長久不變等，都是這一基本製度框架的體現。二是切實保障農戶土地權利並不斷擴大土地承包經營權權能。從土地承包經營權的屬性看，改革之初土地承包隻是集體經濟組織內部的責任製，經過長期的發展和政策完善，2007年頒布實施的《物權法》進一步明確土地承包經營權是用益物權。十八屆三中全會《決定》提出的賦予農民對承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營等，也體現出擴大農戶土地權利的要求。十八屆三中全會《決定》關於農村土地製度的諸多安排，正是圍繞上述兩條主線而展開。
關鍵詞之二是“創新”。十八屆三中全會《決定》關於農村土地製度改革有諸多創新之處，理解這些創新的必要性和重大意義，關鍵是把握當前工業化、城鎮化和農業現代化進程中農村人地關係出現的重大變化。一方麵，隨著工業化、城鎮化的推進，大量農村勞動力向城鎮和二三產業轉移，要求強化保護轉移農民的土地權益。2013年我國城鎮化率超過53%，但這個城鎮化率包含了大量戶籍不在城市的農民工。在目前這種“候鳥”型的農村勞動力轉移模式下，承包土地依然發揮著農民工基本生活保障的重要功能。未來在實施以農業轉移人口為重點的新型城鎮化戰略中，需要構建多元化的成本分攤機製。而土地是農民最重要的財產權利之一，理當為農業轉移人口城鎮化發揮應有作用。另一方麵，勞動力的大量轉移導致了農戶兼業行為普遍存在，並由此引發了“誰來種地”和“地怎麼種”的問題，要求提高有限耕地資源的配置效率。目前，務農勞動力老齡化、低學曆化和女性比例提高的趨勢明顯。特別是農戶兼業行為日益普遍，很多傳統農戶退出了商品農產品生產，農業生產行為逐步演變為“保口糧”、“保自給”，耕地的使用效率未能得到有效發揮。需要通過土地製度的創新，使土地使用權向更有效率的經營者集中，提高有限土地資源的配置效率。正因如此，十八屆三中全會《決定》中農村土地製度的創新，在保障和拓展農民土地權利的同時，也體現出促進耕地資源優化配置的重大創新，比如推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營等，都有明顯促進土地資源優化配置的本質要求。
農業是國民經濟的基礎，土地是農業賴以發展之基、農民賴以生活之本，農地製度事關農業生產、農民增收、農村穩定乃至經濟社會發展全局，是農村各項製度的基礎。改革開放之初，正是通過土地製度的創新，帶動了農業農村發展出現新麵貌，並由此促進了全麵改革的推進和深化。十八屆三中全會《決定》對深化農村土地製度改革做出的一係列重大安排部署，必將為補上農業現代化“短板”，促進工業化、城鎮化健康發展，實現“四化同步”產生重大而深遠的影響。
領導文萃：十七屆三中全會提出“現有土地承包關係要保持穩定並長久不變”，十八屆三中全會《決定》又進一步強調“穩定農村土地承包關係並保持長久不變”。“長久不變”下的農村土地製度有何特點，落實“長久不變”的要求需要從哪些方麵采取措施？
張紅宇：從十七屆三中全會提出“長久不變”重大命題，至今過去了五年多時間。穩定土地承包關係是我國農村土地製度變遷的一個基本點，而“長久不變”則是這一思想的最新體現。改革開放之初，農村土地承包合同基本是一年或數年一定，1984年確定土地承包期為15年，90年代後明確土地承包期延長為30年，2008年提出了“長久不變”，思路一以貫之而政策在不斷遞進。穩定土地承包關係，對於強化地權穩定性、保障農民土地權益、刺激對土地的長期投入等方麵均有重要意義，各方對此的認識比較一致。但土地承包關係長久不變的內涵和實現形式如何，還有不少值得討論和需要細化之處。我個人認為，要讓“長久不變”的農村土地製度“落地生根”，關鍵要處理好以下三個問題：
首先，要明確長久不變的具體內容是什麼。從農民以及合作社、龍頭企業等主體與土地的關係看，存在兩種性質不同的關係。一種是各類主體直接耕作使用土地表現出來的經營關係，另一種是承包農戶與集體經濟組織之間的土地承包關係。在農戶自己經營承包土地的情況下，承包者和經營者是一致的。但若農戶將土地流轉給其他主體經營，則承包者和經營者就發生了分離。隨著農村勞動力大量轉移，土地的承包者與經營者分離的情況日益普遍。據統計，目前我國農村土地流轉比例已經達到了土地承包總麵積的26%。因此，我認為“長久不變”的目標指向和製度內涵在於保障承包農戶與集體經濟組織之間的承包關係，是土地承包關係長久不變而不是土地經營關係長久不變。具體來講，就是現有土地承包所形成的全部權利義務關係長久不變，既包括農村土地承包經營製度長久不變，也包括承包期限更長，權利更加充分而有保障，義務更加明確，承包地塊也不再動。
其次，要明確長久不變是否需要時間界限。“長久不變”是否需要明確一個具體承包期限，目前各方尚未形成一致看法。從政策目標來看，“長久不變”的目的在於給農民以穩定預期。隻要能達到農民地權穩定預期的目的，不設具體的土地承包期限，或者是目前的30年土地承包期，並無本質區別。但從具體操作層麵看，是否設立具體的土地承包期限影響甚大。比如，承包農戶對承包地的長期性投資，農村土地流轉的時間期限，土地征收時對農民補償額度的確定，都與土地承包期限密切相關。因此，為了保護農民利益，也為了實際操作方便，我認為還是應該明確一個足夠長的土地承包期限。借鑒城市建設用地使用期限的規定，可考慮將長久不變的土地承包期限也設定為70年，並明確在一個承包期屆滿之後，符合條件承包者的承包周期自動順延。
再次，要研究從什麼起點上實現長久不變。也就是在什麼樣的基礎上穩定承包關係並長久不變，這看似一個技術性、操作性問題，但實際影響要大得多。比如，是在二輪承包的基礎上長久不變，還是在確權登記頒證之後再長久不變，事關長遠、影響重大。究其核心原因，在於各地農村承包的基礎和起點並不一致，有的地方長期實行“生不增、死不減”，承包關係相當穩定，實現長久不變也就容易得多甚至是順理成章；但也有一些地方一直實行“大穩定、小調整”甚至是“大變動、大調整”的承包模式，不少農戶對於調整土地還有一定預期，希望在二輪承包到期後再調整土地。這就要求妥善處理好土地承包的各種遺留問題，需要好好研究穩定土地承包關係與確權登記頒證的關係，在尊重曆史傳統、合乎法律法規、農民普遍接受的情況下，在起點公平的基礎上實現長久不變。成都等地在完成確權頒證的基礎上，實行農村土地承包關係“長久不變”的做法，也為把“長久不變”與土地確權掛鉤提供了例證。