我國事實兒童救助機製探究
產業發展
作者：張誌榮 裴水華
摘要：事實兒童是我國弱勢群體的一部分，因其特殊地位往往被忽略，如何保障事實兒童最基本的生活及合法權益不僅考量政府的治理能力，也關乎社會的和諧穩定。文章從多中心治理理論出發，通過案例分析提出事實兒童救助的多維機製。
關鍵詞：多中心治理；事實兒童；救助機製；楊六斤事件；公共服務供給模式 文獻標識碼：A
中圖分類號：D632 文章編號：1009-2374（2015）17-0001-05 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.17.001
隨著楊六斤事件的曝光，人們再次把目光聚焦到事實兒童這一弱勢群體。而對於這一群體的人文關懷不僅關乎事實兒童的基本權益，也關乎社會的和諧及祖國花朵未來的發展。楊六斤事件顯現出，事實兒童這一群體亟需要政府及社會各方的救助，如何建立和完善事實兒童的救助機製是政府麵臨的一項重要任務；另外，本文以“事實兒童”或“事實孤兒”為關鍵詞，在中國知網中進行檢索，共檢索到3篇學術文獻，並且該方麵的文獻集中於2013年，從學術上來講，構建涵蓋事實兒童的社會福利體係理論也是一項重要的研究課題。因此，本文認為，探索事實兒童救助機製有著重要的現實意義和理論意義。本文以多中心治理理論為切入點，對事實兒童救助機製進行理論分析，並產生進一步的思考，進而提出以政府的介入度和社會的參與度為存量的公共服務供給模式；結合楊六斤事件，逐層分析我國相對應的救助模式；最後，在多中心治理理論分析的基礎上提出常態化救助機製，並提出相應的對策建議。
1 多中心治理理論的公共服務供給模式分析框架
1.1 多中心治理理論及其優勢
加強社會管理和完善社會公共服務，不僅是政府麵臨的重要現實問題，也是學者們在公共管理領域麵臨的一項重要課題。隨著公共管理實踐的發展，公共管理理論也逐漸進入“善治”理論3.0版本時代，而其重要代表之一的多中心治理理論也逐漸成為學者研究的熱點。
20世紀90年代，社會自組織力量不斷壯大，對公共生活的影響日益加深，引發學者對政府與市場、政府與社會的重新思考，由此形成治理理論。源自古希臘的詞語——“治理”，其概念隨著理論的發展業已超出原本的內涵——“控製”、“引導”和“操縱”擴展為“引導、管理、多方參與整體的協作”。正如全球治理委員會的表述“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的總和。它是使相互衝突或不同的利益得以調和並且采取聯合行動的持續的過程”。治理理論中保留了傳統管理中政府行為目標的公共利益性，拓展了實現公共利益的主體，即公共利益的實現不再是以政府為單一主體，而是轉向以政府、市場、社會以及公眾個人共同實現公共利益。充分發揮這些主體在提供公共服務，實現公共利益方麵的基礎性作用；並在提供公共服務，實現公共利益過程上由控製、引導、操縱轉向為多方參與、協作互助。
邁克爾·博蘭尼在考證社會自然秩序的合理性以及社會自我管理的可能性限度時發現其中存在多中心現象，並由此提出多中心。奧斯特羅姆更將經濟領域的多中心現象應用到公共服務領域並提出多中心治理理論的框架。奧斯特羅姆分析地方政府在提供公共服務和公共管理過程中的不同模式時認為多元主體參與下的公共管理和公共服務能更好地滿足公眾的需求，提高公共管理和公共服務的效益，同時多主體間還存在競爭性和協作性。競爭性的存在擴展了公眾的選擇性、協作性，又提高了管理的效益和效率。多中心治理中多元主體共同參與，遵循著顯性的或者隱性的相關規則，“相互博弈、相互調適，共同合作，而最終形成多樣化的公共事務管理製度與組織模式”。在這種多樣化的公共事務管理製度和組織模式中的多元主體相互獨立、地位平等，以多種形式共同行使主體性權利。
多中心治理理論“用一種新的眼光思考什麼樣的管理方式可以實現公共利益的最大化”，打破了傳統管理主體的單一性、過程的單向性，更加強調供給或者管理主體的多元、過程的競爭、協作性以及目標的共同性。這些核心特點使多個主體間能夠優勢互補，實現公共產品的優化配置，為解決地方性事務提供多方解決渠道。
1.2 對多中心治理的公共服務供給模式
多中心治理強調治理主體的多元參與，這對解決公共事務問題、提供公共服務較之以往政府作為單一主體有著較大的優越性，但是社會主體（包括除政府以外的市場主體、社會組織、公眾個人、媒體主體）參與意願強度以及政府主體主動介入程度影響著公共事務治理的有效性以及公共服務的供給存量的大小。為此，本文以社會主體參與強度和政府主體介入程度兩個維度，把公共事務解決程度或公共服務供給存量分為四個模塊——弱小存量、社會主體主導下的較高存量、理想存量及政府主體主導下的較高存量。
1.2.1 弱小存量：即社會主體參與度和政府主體介入度都較低的較少存量。此時公共事務沒有得到最好的解決或沒解決；公共服務沒有最大限度供給或者供給較少。在這個模塊中無論對於需要解決的公共事務問題，還是公共服務的需求方都處於不利的局麵，尤其對於弱勢群體更是如此。社會主體參與度較低，並非沒有參與，參與的社會主體主要是與公共事務密切相關的少部分人，如與事實兒童同村的公眾。其他社會主體參與度低的原因可能出於信息不對稱，並不了解其中的緣由。而作為政府主體的介入度較低，本文認為主要由於以下因素：（1）國家相關政策及製度上的缺失；（2）政府財力不足尤其是基層政府財力的不足；（3）基層政府人員責任意識不強等。
1.2.2 社會主體主導下的較高存量：即社會主體參與度高而政府主體介入度小的較高存量。在本階段，社會主體參與度高而政府介入度較小在一定程度上使得公共事務能夠得到解決，公共服務得到較大的供給，增加了公共事務或公共服務的存量。但需要區別對待：準公共事務或準公共服務，政府以外包的形式讓社會主體解決或者供給，這不僅能夠提高政府治理能力、提高社會自治化水平，同時還能使得公共問題得到合理的解決，公共服務得到較大的供給；但如果是本應由政府主導解決的完全公共事務治理或公共服務的供給，政府處於缺位狀態而社會參與度較高，會使政府處於“無能”的境地，也會給政府形成一種“倒逼”的壓力，隨之而來的是對政府能力的質疑。對於為何社會參與度較高，政府參與度較低，本文認為與第一模塊類似，信息在其中有著較大的影響。此階段，信息媒體的廣泛傳播為社會主體參與提供了信息基礎，同時在一些公益性的事務上，社會主體的同情心也起著較大的作用，但信息的閉塞也可能導致政府介入滯後。
1.2.3 理想存量：即社會主體參與度高，政府主體介入度也高，公共事務得到最好的解決與治理以及公共服務得到最大的供給，從受益人角度來看也是得到最大的受益。在這個階層社會自治化程度很高，政府治理水平與治理積極性處於最高的階段。
1.2.4 政府主導下的較高存量：即社會主體參與度較低而政府主體積極介入下進行公共事務治理或者公共服務的供給下的存量。在這個階段政府對於公共事務治理和公共服務供給進行積極的介入不僅體現了政府作為公共權力掌握者的角色，也體現了對人民負責、為人民服務的根本宗旨。考慮到社會主體參與的持久度問題，社會主體參與度下降是正常的回位，這促使完全公共物品的供給或公共事務的治理主體回歸到原本的主體供給方或治理方——政府。
2 現行救助模式分析
2.1 多中心治理視野下的現行救助模式
保障公民尤其是弱勢群體的基本生活，是政府應盡的義務職責。滿足兒童的基本生活，應從兒童的利益最大化出發。當兒童失去主要撫養人時國家應該進行幹預，對事實兒童提供基本生活資料，保障兒童的健康成長。但事實兒童並沒有被納入到我國的孤兒福利體係之中，導致事實兒童在獲得政府和集體組織社會支持之時麵臨著很多製度性的障礙，隻能依靠非正規或非製度的臨時救助，且救助的範圍和水平都不能得到法律的保障，這在某種程度上體現出政府公共治理方麵的介入度不足。另外，當政府缺位時，社會主體的積極參與能夠最大程度地提供公共服務，彌補政府缺位時所帶來的不便，從受益人的角度來說，也體現出事實兒童的救助需要多元主體共同參與。源於西方的多中心治理理論其核心內涵與我國事實兒童救助之需相契合，因此，多中心治理理論為事實兒童救助機製的構建提供有益的視角。本文結合多中心治理理論的相關分析及我國現行實踐，歸納出我國事實兒童救助的模式：弱政府與弱社會、強政府與弱社會、弱政府與強社會、強政府與強社會。