最優金融結構、自生能力和村鎮銀行可持續發展
博士論壇
作者：代法濤 鄭佳佳
摘要：農村金融是現代農村經濟的核心，對於我國全麵建設小康社會具有重大意義。村鎮銀行作為近年來農村發展最為迅速的小型金融機構，其可持續發展問題至關重要。文章在調研的基礎上，提出政策建議：防止村鎮銀行出現預算軟約束，構建村鎮銀行的自生能力，恰當界定政府的角色，進行農村產權製度改革等。
關鍵詞：最優金融結構；自生能力；村鎮銀行；可持續發展
一、 導言
近年來，由於各種國家惠農政策的實施，我國農村經濟逐漸趨向繁榮，但由於曆史、結構、製度等因素的綜合作用，農村金融依然無法充分發揮其“專業化、信息化、流通化、效率化”的優勢，推動農村經濟的深遠發展。從根本上解決“三農”問題，離不開農村金融製度的良好構建。為此，近年來黨中央相繼出台了一係列的政策措施：2006年12月，銀監會發布了《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若幹意見》，降低農村地區銀行業金融機構準入門檻。在此背景下，我國首家村鎮銀行——四川儀隴惠民村鎮銀行於2007年3月掛牌成立。2010年5月，國務院發布關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見的“新36條”，特別允許民間資本興辦金融機構。2012年5月，銀監會發布《關於鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》，將村鎮銀行主發起行的最低持股比例由20%降至15%。以“村鎮銀行”為代表，以“服務三農”為宗旨的農村新型金融機構在此背景下應時而生。截至2011年底，全國242家銀行業金融機構共發起設立786家新型農村金融機構，其中村鎮銀行726家（已開業635家），貸款公司10家，農村資金互助社50家（已開業46家）；473家分布在中西部地區，占60.2%，313家分布在東部地區，占39.8%。據統計，新型農村金融機構累計吸引資本369億元，各項貸款餘額1 316億元，其中小企業貸款620億元，農戶貸款432億元，兩者合計占貸款餘額的80%。然數量上的發展並不足以代表質的突破，基於盈利動機，“身在農村，而心不在農業”導致其資金流向偏好城市和大中型企業，甚至成為農村資金的“抽水泵”，“脫農化”現象普遍（謝地、李冠華，2011）。商業性本質與服務“三農”政策相衝突，使村鎮銀行麵臨可持續發展和服務“三農”的兩難選擇（高曉燕、孫曉靚，2011）。我國村鎮銀行向何處去？如何才能保證其可持續發展？如何才能讓其更好服務於“三農”？若村鎮銀行的扭曲行為不能及時糾正，當初發展農村金融的製度的初衷將無法實現。
二、 文獻回顧
首先，理論上，國際上較流行的金融理論傾向於研究金融規模，對一國尤其是發展中國家的最優金融結構並沒有足夠的重視。林毅夫等（2009）考察了銀行業結構及其對經濟增長的影響，指出：在發展中國家，最優的銀行業結構應當以區域性中小銀行為主體；而在發達經濟體中，大銀行和金融市場應當在金融體係中發揮主導作用。鑒於我國現階段的實體經濟特征，最優銀行業結構應當以區域性中小銀行為主體。這是我國發展農村中小金融機構的理論基礎。發展農村經濟，提高農民收入，縮小城鄉差距，應當大力發展包括村鎮銀行在內的農村中小金融機構，以更好地服務“三農”。
然而，政府主導的金融體係建設在實踐中往往被碰得頭破血流。以村鎮銀行為代表的新型農村中小金融機構，其運行路徑正與“支農”初衷漸行漸遠，不僅未能起到良好的支農效果，相反變成了地方政府變相融資的工具（王煜宇，2012）。由於存在股東偏好、隱性擔保缺失、產權和內部治理、運作成本等約束及不完全信息等缺陷，加上配套“支農”激勵相容機製的缺失，村鎮銀行主觀上並無支農意願（王曙光，2009）。相反，“脫農化”現象普遍。對於這種現象，研究認為是內外因綜合作用的結果。外因上，政府的支農、惠農政策為村鎮銀行的“誕生”提供了條件；內因上，村鎮銀行“活下去”的動力源於其本質——商業盈利性，這決定了其資金運作的偏好性選擇。“支農”政策雖孕育並生產了村鎮銀行，然並未給其提供良好成長的完善製度，導致新興村鎮銀行的成長道路荊棘遍布。尤其在“支農”貸款方麵，“活下去”的動機間接導致了村鎮銀行資金流向上的“脫農化”。肯普森和韋裏（Kempson & Whyley，1999a；1999b）稱之為“金融排斥性”，並提出判定指標，即客戶接近金融資源排斥性、條件排斥性、價格排斥性、市場營銷排斥性、自我排斥性。舍曼（Sherman Chan，2004）進一步將其界定為：在金融體係中人們缺少分享金融服務的一種狀態，包括社會中的弱勢群體缺少足夠的途徑或方式接近金融機構以及在利用金融產品或金融服務方麵存在諸多困難和障礙。這種金融排斥狀態在我國農村地區是普遍存在的。謝地、李冠華（2011）認為完善土地及附屬權利抵押製度、加強村鎮銀行與農村資金互助社和地方政府合作、引導和規範貸款公司及村鎮銀行的監管與補貼並重等是解決“脫農化”問題的對策。
再次，李建華、許傳華（2008）從製度層麵分析了村鎮銀行支農績效差的原因，指出在農村金融改革過程中，多樣化多層次的製度供給是必須的。在我國，農村金融“政府主導、強製性、壓製非正規金融的誘致性”製度變遷模式，具有顯著的路徑依賴特征，忽視金融機構的基本功能，導致我國村鎮銀行“生路寬”而“活路窄”。深化改革必須結合我國農村金融實際需求特點，設計支農績效增強機製和激勵機製，鼓勵村鎮銀行創造性展開農村金融業務。
最後，在強調“支農”的同時也必須培育村鎮銀行的自生能力。通過產權製度、監管體係、國家政策扶植、農村信用體係等一係列製度安排，實現村鎮銀行長久可持續發展，保證其獨立、健康成長。這種自生能力的培養依賴於村鎮銀行法人治理結構的設計，實際上是村鎮銀行產權關係、所有者和經營管理者之間責、權、利關係的製度安排和契約規定（王健安，2010）。張迎春、張璐（2012）認為，應通過動態調整村鎮銀行的資產負債結構及股權結構，設立之初加大財政政策支持，調整農村地區的監管機構數量，保證其順利“誕生”；而在其成長道路中，通過差異化的經營策略、進入及退出、監管機製，實現村鎮銀行的自主、自生、自我發展。