準確理解國家治理及其現代化
特稿
作者：何增科
十八屆三中全會中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定中提出，全麵深化改革的總目標是發展和完善社會主義製度，推進國家治理體係和治理能力的現代化。
關於什麼是國家治理，什麼是國家治理體係，什麼是國家治理能力，它的現代化的衡量標準是什麼？大家都特別關心，但是到目前為止答案還不多，因為這個問題在學界探討得比較少。那麼，我僅從個人角度談一下什麼是國家治理及其現代化。
這個問題的回答不簡單，需要對馬克思主義的國家理論，政治發展和政治現代化理論，治理和善治理論，對公司治理理論等相關理論都有理解才能回答這個問題。因此目前對這個問題的回答還不充分，這是一個探索的過程。
首先要談國家治理的概念。從馬克思主義國家理論和這些年來理論的發展來看，馬克思主義的國家理論，我們都很熟悉。我們講國家的本質，國家是階級統治的工具，更多地強調國家是一種依靠暴力進行強製控製壓製，目的是維護秩序。最小的國家或守夜人國家在某種意義上，它也是國家的統治，其目的也是維護秩序。在改革開放以後，出於建設社會主義現代化的需要，我們充分強調國家是社會公共利益的代表，要進行國家管理。國家管理是什麼？是國家的職業的管理階層，對於國家的各種投入的要素優化的組合利用，是為了實現社會公共利益的最大化。那麼，國家治理的概念，它是吸收了上個世紀90年代的治理和善治思想，同時也借鑒了公司治理的概念。國家治理首要的目的是把國家統治和管理兩個目的統一起來。國家治理體係中間，不同的國家治理主體發揮不同的地位和作用，我給國家治理下了一個定義，它是國家政權的所有者或主權的擁有者、國家政權的職業管理階層以及利益相關者等多元的行動者在國家的範圍內對社會公共事務的合作管理，其目的就是增進公共利益維護公共秩序。
因此，國家治理的概念本身和以往我們講馬克思主義國家理論相比，增加了三個新的內容：第一，凸顯了國家的所有者，與受委托的從事管理的官員之間的授權和問責的關係。第二，它強調在國家管理的過程中，所有者、管理者和利益相關者這些多元行動者的合作管理，凸顯了政府治理、市場治理和社會治理在國家治理體係中間的互補性和合作性。第三，國家治理的概念凸顯了增進公共利益、維護公共秩序兩個目標並重。國家治理有優劣之分，高低之分。第一個衡量標準是，國家的管理者向主權的所有者負責嗎？如果官員向自己負責，不向人民負責，他們是否為優秀的治理者，就要打問號。第二個衡量標準是，如果隻是一個主體發揮作用，其他多元的行動者消極無為，這種合作管理能算成功嗎？第三個衡量標準是，公共利益包括國家的利益和國民的利益是不是都得到了增進，公共秩序是不是得到了維護？
國家治理體係是一個包含著目標體係、製度體係和價值體係在內的一個治理體係的大廈。我認為，國家治理的目標有三個：第一，要實現可持續的發展；第二，改善民生與改善民權並重；第三，實現可持續的穩定。國家治理體係大廈中間要維持這三個目標，它要有基本的製度支柱。製度是兩個方麵，第一個方麵是行動者或角色，第二個方麵是規則和程序。那麼行動者在一定的程序和規則下的模式化行為是製度。國家治理的主體包括11類角色，首先一類是執政黨，我們共產黨作為執政黨發揮領頭羊的作用，還有政治協商機關，民意代表機關，公務員係統，地方和基層組織，公民及其社團，市場和企業，還有特別重要的現代化的載體，現代化出現了很多的現代化的人，那麼就是學者、律師和記者為代表的人。在一些外交政策領域，國際行動者的合作必不可少。這個大廈要穩定，還要有核心價值體係的支撐，我們講國家治理體係，實際上要深入地分析。假如說11根製度支柱中隻有1到2根製度支柱發揮作用，就會產生獨木難支的局麵。如何使國家治理各個主體各得其所，這是國家治理改革要回答的重大問題。國家治理本身要運轉起來，包括它的輸入、轉換和輸出，中間的評價和反饋階段。輸出包括自由、安全、福利、團結等以滿足社會的基本需求，然後要有一個相對獨立於執政黨和政府的政策評價和反饋係統，如果不是一個相對獨立的係統，會出現報喜不報憂的現象。