第一章
公共利益是所有公權力存在的基礎，也是利益和資源分配的一個重要標準，因為“任何國家與社會組織都或多或少地需要一種聯動與協調從而實現更大程度的生產活動的效率，此階段的公共利益和公共意識是人類的一種自發判斷和追求”[1]。在中國當代的政治和經濟生活中，公共利益是一個頗受學界關注的一個話語。因為從控權的角度看，政府的公權力與公民的私權利要有一個合理的界限，就是為了公共利益，政府權力的行使也不是無限的，是謂有限政府；另一方麵，從立法的角度看，公共利益是無數個公民權利的彙合點，立法者必須考慮在公共利益設定時有可能侵害少數公民的權利，如何平衡公共利益和私人權利是法律製定和法律解釋的重要任務。第三方麵，從現實的角度看,在中國現代化進程中，鐵路和高速公路的建設、城市房屋的強製性拆遷等領域發生了許多惡性案例，某些人恰恰是打著公共利益的旗號侵犯了部分人的公民權利，甚至侵犯了他們最低限度的生存權，人們已經對公共利益產生了不同程度的質疑。所以，理清公共利益的有關問題具有相當大的理論和現實意義。
但是，到底什麼是公共利益，卻沒有哪個國家的法律有明確的規定。這是由於公共利益“利益內容”的不確定和“受益對象”的不確定所決定。所謂“利益內容”的不確定性主要是指由於受利益主體和當時社會客觀事實的左右，對利益的形成和利益的價值認定無法固定成型。所謂“受益對象”的不確定性則是指享有公共利益者的範圍很難確定，因為公共一詞實在是無法給出一個完整而又清晰的定義。德國有學者曾經提出以“地域基礎”作為界定“人群”的標準，從而認為公共利益是一個“相關空間內關係人數的大多數人”的利益，也即一定地域內大多數人的利益就足以形成公共利益。但是這實際上是把“公共”局限於一定的地域範圍內。這種理解雖有一定的道理，但卻無法解釋超越一定區域的人們的共同利益，因而還不能有效解釋“公共”的概念。與不確定性緊密相聯係的是公共利益的流動性。公共利益的流動性的含義是在不同國家的不同時代，公共利益的內容存在很大區別的，比如戰爭年代與和平年代肯定有區別，而“自由主義法治國家”和“福利國家” 對公共利益的理解又有不同。公共利益“不確定性”和“流動性”的重要特征,確實使公共利益在很大程度上“隻可被描述卻無法對其定義”。但是這並不應當成為阻礙人們界定公共利益的理由。於是人們從公共利益的內涵以及確定公共利益的標準、規則等方麵對公共利益進行了屆定。黃學賢對公共利益的基本因素做了如下概括：第一，公共利益必須具有公共性。凡國家建設需要、符合一般性社會利益的事業,都被認為具有公共性,如國民健康、教育、公共設施、公共交通、公共福利、文物保護等公共事業發展的需要。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大於私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期是可以實現的，而不是虛無縹緲的或可忘而不可即的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。[2]楊宏臨認為認為應該從以下幾個方麵界定公共利益：公共利益具有意義的重大性；公共利益具有優先保證性；公共利益具有非贏利性；公共利益具有社會共享性。[3]劉莘提出了確定公共利益應遵循的四個規則：1、用公共利益條款來限製公民的基本權利時應當遵守法律保留原則。2、行政機關在運用公共利益條款對相對人權利進行限製時，應當遵守法律程序原則。3、公共利益概念應接受司法審查。4、行政機關對公共利益概念進行解釋和裁量時，應遵循比例原則和有利於相對人原則。
從以上論述中，我們能夠發現，學界對公共利益的屆定重點放在公共利益的外在表現和實現方式上，如公共利益具有公共性和現實性、公共利益概念應接受司法審查等，但是對公共利益設定的內在理念和價值取向關注不夠，本文擬對此進行探討，並且將公共利益的價值取向定位為：公共利益應該彰顯人權理念，把人權保護作為設定公共利益的終極標準和目的。