中國核電監管領域的法律真空
策論
作者：王少華
在中國核電建設重啟大幕已經拉開的背景下，益發凸顯出監管法律缺失的窘境與隱患。
2014年已經過去，從頭回顧這一年，對於中國的核電建設者來說，可以說是自2011年福島核電事故後最值得欣慰的一年，得益於霧霾惡劣天氣愈演愈烈和經濟下行壓力加大的形勢，國家領導人數度發聲支持核電，“華龍一號”落地示範項目，陽江核電、防城港核電、福清核電相繼商業運行，核電大單中標英國和羅馬尼亞項目，核電建設的重啟大幕即將全麵拉開。但筆者想指出的是，通過朦朦朧朧的“霧霾”，在這紅紅火火的核電熱潮下麵掩蓋的卻是我國核電監管形勢的窘境，暴露著核能監管領域的法律真空。核安全是核電發展的命脈，一旦發生核事故，對於一個國家的核電戰略將產生毀滅性的打擊，不得不引起我們足夠的重視。
一、我國需要盡快製定原子能基本法律
截至2014年11月底，我國總計在運行核電機組共20台，總裝機達到1813萬千瓦；在建機組達29台，裝機容量達3168萬千瓦，這些核電站主要分布於廣東、廣西、遼寧、河北、山東、江蘇、浙江、福建等沿海地區。中國在建的29座反應堆約占總量的三分之一強，是全球核電在建規模最大的國家。另外還有近30個電站上百台機組在進行前期籌劃中。可以說，我國核電經過20多年發展，已經進入高速發展期。雖然在日本福島核電事故後，國家暫停了所有核電項目的審批，但我國已經運行的和正在建設的仍有49個核電機組，而且隨著2014年核電正式重啟，可以預見新一輪核電建設高潮在短暫停頓一年後即將卷土重來，如何規範核電建設、如何加強核電安全是我們亟待關注的大問題，曆史的經驗和日本福島核電事故告訴我們，如果管理不善，不能以法律的強製性和威懾力保證核安全，49個核電機組，就有可能成為49個隨時可能爆炸的定時炸彈。
我國涉及原子能方麵的行政法規、安全規定和操作細則很多，包括《民用核設施安全監督管理條例》、《核電廠核事故應急管理條例》、《核材料管製條例》等等，但涉及到法律層麵，隻有一個2003年6月28日發布實施的《放射性汙染防治法》，獨苗一個，覆蓋麵不全，層次也較低。最根本、權威最大的原子能基本法卻長期缺位，也沒有形成一個完整的立法體係，確實是一個遺憾。從法律淵源上看，整個立法體係雜亂並且枝節橫生，根本未形成合理結構。法律位階普遍較低的情況下，一個後果是降低了執法權威性，監管部門在具體工作中時常遭到或明或暗的來自利益集團的抵觸，影響監管效果，另外一個後果就是降低了執法嚴肅性，政府和監管部門在審批或監管中，既可以左一點，也可以右一點，自由裁量度太大，破壞監管局麵。
沒有法律的強製規範和統一標準，一旦出現核電事故或是技術失敗，就會迅速地改變政治支持方向以及輿論導向，影響核電的健康發展乃至社會的持續發展。曆史上，美國就曾因為1979年三裏島事件，在30 年時間內沒有建過一座核電站。1986年發生的切爾諾貝利核災難，加劇了蘇聯內憂外患的政治局麵，並成為蘇聯解體的催化劑。2011年日本福島核電事故，導致日本首相菅直人被迫承諾為此下台，並使日本經濟遭受重創。
國外原子能立法體係非常完善。據國際原子能機構（IAEA）統計，截至2013年底，世界上在核電發電總量的排名依次是美國、法國、日本、俄羅斯、德國、韓國、英國、瑞典等。這些國家從原子能基本法到相關的特別法、法規和技術規範的出台，逐漸形成原子能法律體係，與國際原子能公約體係一起，對本國內的原子能和平利用發揮了重要的規範和引導作用，構成了國際原子能和平利用事業健康發展的法製保障，它們既是“核電發達國家”，也是“核法律發達國家”。比如美國，美國的原子能法是1946年8月1日杜魯門總統簽署的Atomic Energy Act of 1946，因為是參議員麥克馬洪提出的，所以又稱麥克馬洪法，是世界上第一部原子能法，是目前世界上條文最多、篇幅最長的一部原子能基本法。美國還對應原子能法律體係的主要組成部分製定了一係列的法律、法案等。法國的核法規體係與以美國為代表的統一的原子能法不太一樣。法國核能產業非常發達，其原子能利用及管理活動的立法是一個涵蓋眾多領域的複雜、龐大的法律體係，所適用的眾多法律法規分散規定於不同的法律文件中，沒有係統化編撰，比如1966年發布了有關放射性核汙染的第一個法令，1980年開始實施《核材料保護與控製法》，1991年通過《核廢物管理研究法》等，一直沒有一部原子能基本法律。世界上還有一些國家，比如德國、日本、韓國等，或係統編撰，或分別編製，但總體來說都有一套完整的原子能法規體係。