天水市新型農村合作醫療運行情況的調研報告
新型農村合作醫療製度是由政府組織、引導、支持，農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟製度。用以為農村居民提供低費的醫療保健服務的一種互助互濟製度，它既是中國醫療保障製度中有特色的組成部分，也是中國農村社會保障體係中的重要內容。建立新型農村合作醫療製度，是新形勢下黨中央、國務院為切實解決三農問題，統籌城鄉、區域、經濟社會協調發展的重大舉措，對於提高農民健康保障水平，減輕農民負擔，解決因病致貧、因病返貧問題，具有重要作用。
一、新型農村合作醫療的主要內容、特點及主要形式
新型農村合作醫療主要有三方麵內容。資金籌集：由農民個人、縣財政、鄉鎮財政和鄉鎮衛生院共同負擔，人均籌資20元，其中農民個人繳納15元，縣財政補貼3元，鄉鎮財政和鄉鎮衛生院補貼2元。資金管理：縣、鄉財政和鄉鎮衛生院根據每個鄉鎮繳納合作醫療資金的農民數量劃撥補助金，各項資金集中到縣財政局專用帳戶，專戶儲存，專款專用，劃撥到鄉鎮經辦機構定期為農民報銷醫療費用。報銷比例：到一體化衛生所和鄉鎮衛生院診治的門診總費用報銷15%；到鄉鎮衛生院住院的診治總費用報銷50%；上轉定點醫院門診費用不報銷。經鄉鎮衛生院同意上轉病人每人次實際住院費用3000元以下的報銷10%，3001—5000元的報銷15%，5001—7000元的報銷25%，7001元以上的報銷30%。每戶每年最高報銷4000元。以後每年根據籌資情況及時調整報銷比例。
（一）新型農村合作醫療的主要特點
在過去的數十年間，中國的農村合作醫療製度有過成功，也有過挫折，並迄今仍處於低潮時期，但其特色卻是鮮明的。
1.合作醫療以農村居民為保障對象。在中國，城鎮居民一般有公費醫療、勞保醫療或醫療社會保險製度給予保健與疾病醫療保障。而占全國總人口70%以上的農村社會成員卻缺乏必要的醫療保障。合作醫療作為農民群眾在長期與疾病作鬥爭中逐漸形成和發展起來的一種醫療保障製度，便成了解決農村居民疾病醫療與保健問題的主要依托。因此，合作醫療是農民創造的，也為農民的健康服務，從而主要是農村社會保障體係中的重要組成部分。
2.合作醫療以群眾自願為原則。合作醫療是合作化運動的產物，實質是上群眾的互助互濟，它從一開始就強調群眾自願的原則，通過政策引導、實施效果引導以及群眾相互影響等來吸引群眾參加。例如，國家在政策上重視並扶持合作醫療，把合作醫療當作為農村居民辦實事；合作醫療本身年具有的公益性、福利性使農民認識到其好處；群眾之間的影響，又能推動農村社會成員的積極參與；合作醫療製度正是在上述三個因素的引導下由農民自願參加並最終成為一項醫療保健製度的。在新的曆史時期，合作醫療仍應堅持群眾自願的原則，但這並不排除政策引導、政府扶持等措施，將群眾自願參加引向群眾自覺參加，使合作醫療成為農村社會的群眾性醫療保障製度。
3.合作醫療以集體經濟為基礎。在過去數十年間，合作醫療製度與農村社、隊集體核算製度相適應，其經費主要源於集體公益金的補助，社員看病隻需納少量的費用，從而是一項低償的農村集體福利事業。農村改革後，合作醫療走向低潮正是因為失去了這種集體經濟的保障。從中國農村的現實條件出發，無論是富裕地區還是貧困地區，均不可能由農民獨自承擔這種責任。而保障國民健康、增進國民健康又是國家和社會應該承擔的職責。盡管國家和各經政府不可能在農村重走正麵臨著重重困難的城鎮居民醫療保障製度的老路，但也不能放手不管。因此，國家和社會對農村居民的健康的職責，又將會主要通過政策引導和農村集體經濟的供款來實現，集體經濟在過去是合作醫療的經濟基礎，在今後仍將是農村合作醫療的必要基礎。
4.合作醫療以全方位服務為內容。雖然合作醫療的層次低，設施簡陋，但從過去數十年的實踐來看，它又有著十分豐富的內容。在實行合作醫療的地區，它不僅為農村社會成員提供一般的門診和住院服務，而且承擔著兒童計劃免疫、婦女孕產期保健、計劃生育、地方病疫情監測等任務，並按照預防為主、防治結合的方針開展各種預防工作和飲食及飲水衛生、愛國衛生工作等。由此可見，合作醫療雖建立在鄉、村，是中國最低層次的、粗放型的醫療保障，但“麻雀雖小，五髒俱全”，對保障農村社會成員的健康發揮著多方麵的積極作用。
此外，農村合作醫療還能就近或上門提供醫療服務，極大地方便了農村居民的疾病醫療和保健需要。合作醫療的上述特點，決定了它在現階段中國農村經濟發展中的不可或缺性和在農村社會保障體係中的不可替代性。
（二）新型農村合作醫療的主要形式
在八十年代以前，中國農村合作醫療事業的模式是統一的，規範化的，這是因為全國均實行社、隊集體核算，而具有統一的基礎和統一的社會政策。然而，農村改革以後，農村的經濟結構發生了巨大的變化，地區發展水平極不平衡，同一地區甚至同一鄉、村的發展也不平衡，再要恢複、重建全國統一的農村合作醫療製度顯然是不現實的。在這種條件下，國家雖然倡導恢複與推廣農村合作醫療事業，但又難以實施統一的政策。因此，自80年代以來，主要由各地結合自己的實際情況加以探索，從而形成了多種形式的農村合作醫療模式。具體而言，農村現行合作醫療形式主要有以下幾種：
1.村辦村管型。即合作醫療站（點）自行籌建，並由村委會管理，其經費由村集體經濟組織（或村提留）和本村群眾共同承擔，實施對象限於本村居民，個人享受合作醫療的範圍與標準均由村製定，它是過去中國農村合作醫療的主要形式。如1985年，在上海市郊縣實行合作醫療的3037個村中，由村辦村管的占83.5%。
2.村辦鄉管型。在這種模式下，合作醫療站（點）仍由村委會籌建，合作醫療經費由集體與個人共同籌集，但享受的範圍與標準由村、鄉協商製定，經費由鄉衛生院或鄉合作醫療管理委員會統一管理，按村核算，經費超支由各村自負。
3.鄉村聯辦型。在這種模式下，合作醫療站（點）由鄉、村區建，合作醫療經費除村集體提留和個人供款外，鄉級政權還補助一部分；經費由鄉統一管理，鄉和村分成核算，提留和報銷比例由鄉、村協商確定，享受的範圍與標準由鄉級政權統一製定。如1985年，上海市郊縣農村合作醫療中，就有13%屬於這種模式。
4.鄉辦鄉管型。這種模式下，合作醫療站（點）由鄉級政權負責籌建，合作醫療經費由鄉、村、個人三方籌集，由鄉統一管理、統一核算，享受範圍和標準由鄉統一製定。
5.多方參與型。在這種模式下，除鄉、村兩級農村基層政權外，還有其他地方參與籌建農村合作醫療站（點）。如上海市金山縣、湖北監利縣等在當地政府與群眾的支持下，就初步建立了合作醫療健康保險製度。以金山縣的試點鄉亭新鄉為例，鄉建立“合作醫療健康保險管理委員會”，由縣衛生局、縣人民保險支公司和鄉政府參與管理和協調，農村居民以戶為單位、鄉鎮（包括村）企業以企業為單位自願參加，交費登記，由鄉“健管會”發放醫療保健卡，憑卡就診或逐級轉診，按一定比例補償醫療費用。所統計，從1987—1989年，該鄉共籌集醫療保健保險基金107.5萬元，同期全鄉支付醫藥費143.5萬元，其中由患者自交41.3萬元，由保健基金支付102.2萬元，另支出管理費4.5萬元，收支基本平衡。
6.大病統籌型。在這種模式下，合作醫療隻負責達到“大病”標準的農村社會的醫療問題，一般疾病不在合作醫療範圍之列。如江蘇高郵市就推行大病合作醫療製，其基本內容是：每人每年交納1.5元左右的統籌金，由鄉鎮專戶儲存，凡農村社會成員一次支出醫藥費50—100元的報銷20%，一次支出100—500元的報銷30—40%，依此類推，最高可報銷70%左右，全市32個農村鄉鎮的70多萬農民居民都自願地參加了這種大病合作醫療。
7.混合保障型。一些地方建立起綜合性的農村基層保障製度，合作醫療被包容其中，如山西省潞城縣石窟鄉、湖南省臨湘縣源潭鎮長源村等，均建立的是鄉、村基層社會保障製度，合作醫療保障與養老保障等均是其基本內容，從而具有網絡性、綜合性。
二、天水市新型合作醫療工作開展情況
自2005年1月1日武山縣新農合試點及2006年1月1日張川縣、麥積區實施新農合以來，今年全市兩區五縣全麵開展了新型農村合作醫療工作，總體來看，全市新農合工作運行平穩，發展態勢良好。同時通過運行，也暴露出了一些問題。
（一）新型農村合作醫療試點運行情況
表1：2007年各縣區參合情況
試點縣 2007年
農業人口數 參合人數 參合率%
武山縣 385414 348986 90.55
張川縣 302060 273259 90.46
麥積區 452584 412911 91.23
甘穀縣 555800 478361 85.71
秦州區 432899 347356 80.24
清水縣 291628 234080 80.27
秦安縣 570878 514816 90.18
合 計 299.36 260.98 87.20
2007年新型農村合作醫療覆蓋了全市299萬農民，其中實際參合農民260.98萬人，平均參合率87.20%，其中武山、張川、麥積、秦安四縣區參合率超過了90%。表明：一是各縣區黨委、政府高度重視新農合工作，宣傳力度大，為新農合工作的開展營造了良好的輿論氛圍；二是群眾實實在在得到了好處，群眾的積極性很高，對新農合製度的實施很滿意，從而使參合農民發生了從“要我參合”向“我要參合”的轉變。
表2：合作醫療基金的補償情況（截止2007年12月31日）
縣名 補償農民數
（人） 補償總金額
（萬元） 門診 住院 體檢
人數 金額
（萬元） 人數 金額
（萬元） 人數 金額
（萬元）
武山縣 101980 1669.73 19910 52.67 11456 1556.41 70605 60.05