提高縣區人大常委會審議質量的探討
地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設機構，是地方國家權力機關。聽取和審議“一府兩院”的工作報告和專題彙報，是地方各級人大常委會依法行使監督職權，保障人民當家作主的一種重要形式。因此，不斷提高常委會審議質量，對於發揮地方國家權力機關的職能作用，增強監督實效，具有重要意義。多年來，地方人大常委會積極探索，大膽實踐，逐步建立了會前學習調研、會中依法審議、會後督促落實的審議工作製度，審議質量有了明顯提高。但是客觀地講，常委會的審議監督工作與憲法和法律的要求及人民群眾的期望相比仍有較大差距，亟需改進和完善。本文就此問題進行一些思考，談幾點粗淺認識。
一、存在的問題及原因
（一）審議議題，全而不精。議題是審議監督工作的前提，“一府兩院”的工作涉及政治、經濟、文化、社會生活中的方方麵麵，常委會要對其實施監督，也就具有很大的範圍。彭真同誌曾形象地概括為“法、大、群”。所謂“法”就是憲法和法律、法規的貫徹執行情況；“大”就是事關本行政區域全局性的重大問題；“群”就是某一個時期人民群眾比較關注的“熱點”問題。從人大常委會的職責來講，議題大，內容多，這是必然的。但是，如果一次會議的議題安排太多，不抓主抓重，就會出現麵麵俱到，貪大求多，審不完、議不透的問題。經調查，縣區人大常委會會議每次一般一天半到兩天時間，平均審議3—5個議題，加上學習法律法規、人事任免和一些程序性的內容，使得審議時間明顯偏緊，很難達到一定的深度。
（二）調查研究，調而不研。調查研究是審議監督工作的基礎。目前，雖然常委會的調查研究工作較之過去雖有了重大改進，但是“一般化、表麵化”的問題仍然存在。調查前，一般都是圍繞調研內容學習法律法規，搜集資料，製定調研提綱等做一些必要的準備。調查中卻受時間、人員、車輛、經費等諸多條件的限製，調研過程不深不細、蜻蜓點水、淺嚐輒止、走馬觀花、主觀臆斷、以偏概全的現象依然存在。調查後，對了解到的情況缺乏深入研究，調研報告談成績多，分析原因、指出問題、提出建議少，對客觀事物內在原因和規律的分析研究就更少，缺乏超前性、指導性的意見和建議。調查報告與“一府兩院”提交審議的工作報告基本雷同，使常委會的審議有了一定的局限性。
（三）工作報告，報而不縝。“一府兩院”提交給常委會的工作報告，雖能做到認真及時，但往往不縝密、不規範。一是內容不規範。有的報告角度把握不準，本應受政府委托向常委會報告工作，卻在報告中寫“在區委、區政府的領導下，如何如何……”；有的報告從提高認識、學習宣傳、加強領導、健全網絡、工作成效等方麵悉數羅列，而對工作特色及創新談得不夠，講一般工作多，講依法行政少；說工作成績往往把獲得了什麼獎、贏得了什麼榮譽作為注腳，說問題則總是把客觀因素，諸如經費緊張、人員不足、發展相對落後等放在首位，而對主觀問題涉及甚少，不深刻剖析；對今後工作的建議往往是“受政府委托”又提給政府，原湯化原食，原地踏步。二是報告產生的程序不規範。政府向常委會報告工作，是指政府集體，而不是哪個部門哪個人。現實中，報告多是由政府職能部門起草並直接提交常委會會議審議，未經政府集體討論，體現不了政府的意見與長遠打算、目標，行事草率。
（四）審議發言，議而不深。常委會組成人員發言質量的高低，觸及的問題是否準確，直接關係到審議深度，也關係到常委會會議的質量。經筆者調查，縣區級人大常委會組成人員從結構上看，除了常委會主任、副主任，工委、辦主任外，不駐會委員人數少，大都是群團組織、教育、鄉鎮人大、街道辦事處等部門的負責人，結構比較單一，“專家”型人才缺乏；從心態上看，許多常委會組成人員認為人大是工作的最後一站，存在“多栽花、少栽刺”，“多一事不如少一事”的思想，加之受專業背景、職業經曆、個人素質、周圍環境的影響，行使職權的積極性不高，顧慮甚多，表現在審議時避重就輕、避實就虛，往往是總結成績麵麵俱到、詳細具體，指出問題表表立場、輕描淡寫，提出建議廖廖數語、人雲亦雲。講成績多，說問題少；泛泛而論多，真知灼見少；談現象多，提對策少，發言切不中要害，不能針砭直言，使得常委會會議有迎合、走過場之嫌。
（五）審議意見，審而不力。審議意見作為地方人大常委會在工作實踐中探索、發展和完善起來的一種文書文件形式，是常委會組成人員集體智慧的結晶，是常委會審議成果的主要體現。因法律對其性質、地位、產生程序、辦理要求沒有作出具體規定，因而，各地人大在實際工作中的理解不盡一致，做法形式多樣，辦理要求不一，效果迥異。由於常委會組成人員所處地位、議政能力和學識水平的不同，看問題的角度有別，有時對同一問題的看法和意見很難統一。在具體運作中，審議意見往往綜合概括的是多數人較為一致的意見，而對於比較大膽、新鮮、尖銳的意見，則摒棄在審議意見之外，肯定性意見比重過大，批評性意見不願直接提出，指導工作的意見缺乏深度與廣度，大而全、空而虛，針對性和操作性不強，失去應有功效，導致審議監督乏力。