關於單獨兩孩生育政策實施問題調查
政策法規
作者：李衛生
【摘要】40多年的計劃生育有效控製了人口過快增長的勢頭，提高了人口素質，實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低自然增長的現代人口再生產模式的曆史性轉變。然而由於社會情況發生了變化，計劃生育負麵影響也日趨明顯，近年來獨生子女引發的社會問題，讓我們不得不重新考慮計生政策。十八屆三中全會《決定》提出了啟動實施單獨兩孩政策，這是新時期我國生育政策的重大調整和完善。
【關鍵詞】計劃生育 計生政策 單獨兩孩
一、我國計劃生育發展曆史及其產生影響
20世紀70年代初，我國人口已達到8.3億。人口數量過多，增長過快，勢必對環境、經濟和社會產生了巨大影響。因此，必須控製人口數量，做到有計劃的生育。
計劃生育政策實施40多年間，從政策形成完善，到單純控製人口數量、到穩定低生育水平、再到統籌解決人口問題， 計劃生育工作一共經曆了四個曲折的發展階段。
一是起步階段，也是政策形成和完善階段。1978年3月，五屆全國人大第一次會議以法律形式把“國家提倡和推行計劃生育”政策第一次載入我國憲法；1979年6月，全國人大五屆二次會議通過《政府工作報告》提出“要製訂出切實可行的辦法，獎勵隻生育一個孩子的夫婦”。1980年9月25日，中共中央發表《關於控製我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，“提倡一對夫婦隻生育一個孩子”。在計劃生育初步實施的前三年，人口出生率就已經非常明顯的從28.62%下降到了24.70%。
二是全麵推行階段。1981年年末，中國人口已突破10億大關。1982年2月，《中共中央、國務院關於進一步做好計劃生育工作的指示》第一次明確規定了我國的人口政策，即“控製人口數量，提高人口素質”，並對生育政策做出完整、具體的表述。1982年9月，黨的十二大把實行計劃生育確定為基本國策。在80年代中後期，我國人口出生率下降到24.11%。
三是艱難的探索性階段。到了九十年代，我國推行了“把計劃生育工作與發展經濟、幫助農民勤勞致富奔小康、建設文明幸福家庭相結合”的“三結合”計劃，圍繞著“現行計劃生育政策不變、既定的人口控製目標不變、黨政一把手親自抓、負總責不變”三不變原則，堅持推行“以宣傳教育為主、避孕為主、經常性工作為主”方針。然而由於各種因素影響，我國計劃生育工作依然處於艱難的階段，婦女生育水平依然很高。
四是創新發展階段。進入新世紀，計劃生育工作提出了實現計劃生育工作思路和工作方法的兩個轉變，即由孤立地就計劃生育抓計劃生育向與經濟社會發展緊密結合，采取綜合措施解決人口問題轉變；由以社會製約為主向逐步建立利益導向和社會製約相結合，宣傳教育、綜合服務、科學管理相統一的機製轉變。2006年，《中共中央國務院關於全麵加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》標誌我國人口和計生工作進入統籌解決人口問題的新階段。
二、實行單獨兩孩政策原因及其深遠意義
隨著計劃生育的不斷運行，我們發現，計劃生育走到今天有太多的弊端凸顯出來，尤其是伴隨著我國經濟社會的發展，人口結構失衡、勞動力在不斷減少，人口老齡化的問題越來越嚴重，年輕人的負擔也變得越來越大。
（一）計劃生育政策調整的原因
（1）低生育水平穩中趨降。上世紀90年代初，我國總和生育率降到發達國家的1.5～1.6平均水平。人口總量雖然保持持續增長，但慣性趨弱。如果再繼續維持現行生育政策不變，總和生育率將繼續下降，勢必影響人口長期均衡發展。
（2）人口結構性問題日益突出。勞動力人口開始減少，據統計，2012年比上年減少345萬人；2023年以後，年均將減少約800萬人。人口老齡化速度加快，2013年，60歲及以上老年人口已達到2億，本世紀30年代中期將達到4億，占總人口的比例將從目前的1/7提高到1/4。出生人口性別比長期偏高，近20年來一直在高位徘徊，2012年仍高達117.7。
（3）家庭規模持續縮減。“六普”數據顯示，全國戶均3.1人，較“五普”減少0.34人，與上世紀80年代初戶均4.43人比較，下降1.33人。獨生子女家庭1.5億多戶，獨居老人的比例提高，家庭的傳統功能有所弱化。
（4）城鄉居民生育意願發生了很大變化。1980年，中共中央《關於控製我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》指出：“到30年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。隨著經濟社會的發展和群眾生活水平的提高，少生優生、優育優教的生育觀念正在形成，大部分夫婦並沒有十分強烈生育二胎的意願。據初步調查，在比較開放的大連地區，符合單獨兩孩政策的家庭生育願望並不十分“熱情”。當前，啟動實施單獨兩孩政策條件成熟、時機有利。