事業單位改革的法治維度分析
法學研究
作者：廖原
摘 要：事業單位被定位為由國家設立向社會提供公共服務的組織，然而在實踐中，事業單位公益服務的職能並未能很好地實現，難以契合向社會提供公益服務的目標，改革勢在必行。黨的十八大報告提出要運用法治思維和法治方式深化改革，推動發展。法治是實現國家治理的最優選擇，因此事業單位的分類化改革也應在法治化的框架下進行。十八屆四中全會進一步強調了要依法加強和規範公共服務，加強社會組織的立法。應通過對《事業單位登記管理暫行條例》的修訂，將事業單位轉化為事業組織，強化對公益服務提供的監管，為事業單位的改革提供法治化保障。
關鍵詞：事業單位；事業組織；管理暫行條例；法治完善
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）01-0109-04
《事業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）是我國目前對事業單位管理中較為重要的法律依據，自頒布至今已曆時16年，盡管在2004年進行過一次修訂，但總體而言已難以適應事業單位改革與發展的需要，更不符合我國建設法治政府的目標要求。黨的十八屆四中全會提出要依法加強和規範公共服務，加強針對社會組織管理的立法。從完善立法的需要，應當對《條例》進行適時的修訂，以增強其法規範的及時性、係統性、針對性與有效性。《條例》的修訂應首先對事業單位性質進行重新定位，以事業組織來替代目前事業單位的稱謂，並通過內容的修整強化對公益服務的監管，發揮法治在事業單位改革中的引領和規範作用。
一、《條例》已難以適應事業單位改革的需要
（一）《條例》名稱與內容不協調
一部法律或法規的名稱與其內容之間應當構成統領和涵蓋的邏輯關聯，法規範的名稱應該能夠把整部規範中所涉及的內容包涵並且不會讓人引發歧義。因此法規範的名稱最好是使用界定準確、涵蓋性強的詞彙，以免導致名稱與內容之間的邏輯不周延，影響到法規範自身應達至的係統性、前瞻性與可操作性。
1. 《條例》名稱局限於登記。
從《事業單位登記管理暫行條例》的名稱來看，登記管理這一詞的含義其實並不是非常的明確，一是因其過於強調登記，這容易讓人認為登記就是對事業單位進行管理的最主要方式，基本上是適用登記的手段來管理事業單位。另一種含義則會讓人認為這個條例是規範登記活動的，亦即對登記行為的管理。如1994年民政部發布的《婚姻登記管理條例》即是對婚姻登記這種行為進行管理的法規範。可見登記管理一詞適用在《事業單位登記管理暫行條例》確有意義不清之嫌。因法規範名稱的限定性與其命名所要求的嚴肅、嚴格的法定屬性，《條例》的名稱實際上也限製了對於事業單位采取規製手段的拓展，管理與監督的手段欠缺，隻能局限在登記管理的框架之內。因此要強化對事業單位的監督管理以體現事業單位改革發展的目標，不僅僅是條例內容的更新與調整，該條例的名稱還需另外斟酌。
2. “暫行”二字已完成曆史使命。
原先將條例定位為“暫行條例”，是因為當時《條例》出台時立法機關感覺條件還不夠成熟，經過實踐，待成熟時再重新修訂以便更好實施。任何法規範都會隨著時間的推移和社會的變遷而被修改或廢止，不會因為其名稱上沒加上暫行二字就會永久具有效力。盡管使用暫行二字可以突出該法規的實驗性，但並不利於執行，反而會降低人們對法規範執行效力的信心，從而使人對法規範的穩定性產生懷疑，以短期行為來回應暫行條例的施行。《條例》實施至今已16年，目前對於事業單位的管理，國家已經有了比較明確的改革目標和發展定位。進一步修訂《條例》時，暫行二字勢必要去掉。
（二）《條例》的內容難以與事業單位的改革方向相適應
國務院在《全麵推進依法行政實施綱要》中提出了法治政府的建設需要將政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關係基本理順。法治政府的建設目標涉及到事業單位管理體製改革，以及政府對於社會管理和公共服務職能的提供。市場經濟體製的變革同時要求政治體製與之相配套，事業單位管理體製的改革是政治體製改革的重要構成，而對於事業單位管理體製及其公益服務職能的提供仍存在著較大的法治空白。《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》中也適時地提出：“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體製和運行機製，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務水平公正的中國特色公益服務體係”的目標。以上兩大目標之間存在著密切的邏輯關聯，因此我國應當把法治政府建設目標與建設中國特色公益服務體係的目標相結合，通過法治方式進行共建。
黨的十八屆四中全會《決定》明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”作為目前我國在對事業單位進行登記管理領域的最高法規範，《條例》及其實施細則隻在事業單位的登記範圍、登記管轄、登記事項和登記程序等方麵做出了原則性規定，事關公益事業發展和事業單位改革需要把握的內容都沒有能夠涉及，並且對於事業單位的管理也欠缺操作性，缺乏對於公益服務社會化的規範適應力。因此，當下需要著力進行的工作是將《條例》的內容進行結構性調整，以期起到確立事業單位的準入條件，對其管理體製改革方向、公益服務的標準與績效起到定規立範，達至兼顧事業單位改革所需具備的前瞻性、係統性、實用性、適用性的效果。
（三）《條例》對事業單位的定位導致其創辦主體過於單一
對《條例》進行修訂，首先需要把握的是立法的目的和立法的內容。基於《條例》的內容難以適應社會經濟環境的發展，尤其是在中央已經出台了一係列加強社會組織管理和分類推進事業單位改革的重要文件背景之下，有必要重新審視《條例》的內容。
《條例》將事業單位定義為，“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。事業單位的屬性是以國家機關舉辦或利用國有資產舉辦來進行的定位，帶有明顯的計劃經濟色彩。雖然該定義試圖厘清事業單位的內涵和外延，但也限製了事業單位的改革與發展。