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外國政府在人才中介組織與人才
市場中的作用與角色探討
摘要：文章在介紹國外人才市場及人才中介組織的基礎上，著重闡述外國政府在人才中介組織與人才市場的作用與所扮演的角色，同時指出外國政府在人才中介組織與人才市場的作用與所扮演的角色給我國人才中介組織和人才市場建設的啟示。
關鍵詞：政府，人才中介，人才市場
中圖分類號：F249
人才在經濟全球化和一體化的過程中發揮著越來越重要的作用。一個國家人才市場及人才中介組織發展的程度將對該國的經濟增長起非常重要的作用。國外的人才市場和人才中介組織經曆長時期的發展已走向成熟和趨於形成市場經濟下的固定模式。當然，政府在人才市場和人才中介組織發展中扮演了非常重要的角色；如何認識國外政府在人才市場和人才中介組織中的作用以及通過對此認識能給我國培育和發展人才市場和人才中介組織有何啟示，這是每一個政府工作者和學者們應該關注的課題。
一、國外人才市場和人才中介組織
1.美國人才市場和人才中介組織
在美國，所謂的人才市場的稱謂並不流行，而與一般意義上的勞動力市場混用。有學者將美國勞動力市場分為四類：第一類是由要求具有普通高等教育水平的職位組成的，工資待遇較好的勞動力市場。這種職業既存在於競爭的經濟部門，也存在於壟斷的部門；第二類是壟斷的勞動力市場。其特點是有工會組織、內部等級製度和老資格的雇員，享有相對就業保障；第三類是競爭型勞動力市場。其特點是與其他各種勞動力市場相比，它的工資最低、就業最不穩定、工作條件最差和提升機會最少。這一勞動力市場不僅包括競爭公司中的職位，而且還包括壟斷公司的辦事員之類的職位；第四類是手工業勞動力市場。包括要求隻有經過長期實踐才能學會的傳統手工技能的工作崗位。也有學者認為美國的人才市場既有有形的，也有無形的；既有地麵集市型的，也有網上交流型的。在各種各樣的人才交流模式中，互聯網發揮出非常重要的作用。
美國在發展經濟和現代化過程中，作為市場經濟體係的重要組成部分的人才市場，已經形成一套製度。綜合起來看，美國人才市場的特點有：人才高度社會化；完善的雙向選擇機製；高度發達的人才信息；公平的競爭淘汰機製；遍布全球的人才中介機構和強有力的政府調控。
美國的人才中介機構有公辦的和民辦的兩類。遍布美國各地的人才中介機構達數千個之多。除國內機構外，它們還在世界各地廣設分支機構。
2.德國的人才市場和人才中介組織
德國是西方發達國家之一，其經濟製度屬西方現代混合經濟。德國從1922年開始建立人才市場（又叫職業介紹所），這個市場開始時由國家壟斷。全德16個州的180個地方勞動局均設有人才市場，組成了覆蓋全國的人才市場網絡。這些職業介紹所的工作人員全部由國家職員和工作人員組成，他們的主要職責是平衡人才市場、進行職業谘詢、發放失業救濟金、監督打黑工等。他們的工資與福利全部由政府承擔。德國人才市場是公開營業的常設機構，有固定的場所與工作時間，無論是人才還是工人擇業都統一在同一個市場內，用人單位與求職人員隨時都能前往聯係。目前，全德各地的人才市場上的人才供需信息已基本實現全國聯網溝通，可以通過各種現代化手段，使求職者了解用人單位的性質、崗位對人員的要求等信息。
德國的人才中介機構有上千個，遍布全國各地，有數萬人從事這項工作。這些機構業務麵很廣，除了舉薦人才，溝通人才供求信息，進行項目谘詢外，還開展人才研究、人才評價、人才開發和人才培訓等。聯邦勞工局是德國職業介紹機構的最高行政領導部門，在行政上自主自立，實行董事會製度，總部設在紐綸堡，附設勞動市場和職業研究所；在九個州設勞動分局，州下再設勞動分局及分支辦事機構。其具體職責範圍是負責勞動介紹（推薦）和人才谘詢、職業培訓、就業促進等工作。聯邦勞動介紹中心是德國專門從事職業介紹和推薦人才的官方機構，直屬聯邦勞工局；但在業務方麵有相當的自主和獨立性。其主要任務是向經濟界推薦領導人、專業技術人員和管理人員。從1994年8月1日起，德國開放了私人人才中介，彌補了國家職業介紹壟斷造成的不足，在人才招聘中發揮了應有的作用。這些人才中介機構，要求經過地方勞動局批準。德國的私營人才中介機構很發達，與官方的職業介紹機構進行激烈的競爭。其主要業務是選擇、舉薦經理和高級人才，進行人才評價、規劃工資報酬和組織人員培訓。
3.比利時的人才市場和人才中介組織
比利時是一個人口隻有一千多萬的國家；它是歐洲共同體成員國之一，實行混合型的經濟政策，其人才市場比較發達。比利時的人才中介機構的組織形式多種多樣。國家就業辦公室是一個官辦機構，在全國各地設有分支及下屬機構，其主要業務有：定期與經濟生活的各個領域保持聯係，分析各行業對人才的需求，及時了解人才短缺情況；給企業寄送尋找工作人員的簡曆和名單；把企業要招聘的人才信息通知尋找工作的各類人員。職業服務處也是國家設立的機構，該機構主要幫助尋找工作的人才與企業直接聯係。職業介紹所是私人人才中介機構，其主要業務是為企業招聘臨時工。國家就業辦公室臨時工介紹所、就業指導中心、職業信息交流會等機構主要是為就業人才提供人才市場的信息和政策谘詢。
4.英國人才市場和人才中介組織
英國也是西方發達國家之一。它有一個與其經濟製度相適應的人才市場，這個市場是開放的市場。英國實現人才供需配置的調整，大多是通過專門的公辦或民辦的人才中介機構實現的。國營人才中介機構大多數屬於英國就業部，遍及全國各地，其主要功能是適應產業中心轉移的需要，承擔人才的重新配置與調整，承擔人才的培訓，改善人才結構，定期向社會發布人才供需信息。英國私營人才中介機構大多是以贏利為目的，其經營方式和吸引客戶方麵有強烈的主動性。
5.加拿大人才市場和人才中介組織
加拿大的人才市場比較發達。人才中介組織在人力資源開發和管理中起著重要的作用。加拿大的人才中介機構有三類：一類是招聘服務企業；二是全國就業協會，下設幾百個職業介紹所；還有一類就是獵頭公司。這三類人才中介機構除共性外，工作各有側重，但也是互相聯係並相互推薦人才。
6.日本人才市場和人才中介組織
日本是發達的市場經濟國家。日本的人才市場經曆了商業資本主義、工業資本主義、後工業資本主義後，而形成類別齊全、結構複雜的體係，在日本這一體係稱為勞動力供求調整係統。日本的人才中介機構有公共部門主辦的人才中介機構和民間主辦的人才中介機構兩類。公共部門主辦的人才中介機構是具體執行國家有關人力資源配置方麵社會政策的機構，其主要職能在於實現完全就業這一社會目標，保護人才在市場交易過程中處於劣勢的一方。公共部門主辦的人才中介機構主要有直屬於勞動省的公共職業安定所與隸屬於文部省的學校以及人才銀行。民間主辦的人才中介機構是由職業安定所以外的職業介紹、人才招聘、勞動者供給事業以及人才派遣事業等四種類型所組成。它對日本人才市場發揮著補充、完善的作用。民間的職業介紹分為收費的和免費的兩種；收費的職業介紹機構為一些具有特殊才能的人才服務，免費的職業介紹機構原則上沒有對象業種限製，但必須在限定的業務處理範圍內進行職業介紹活動。公益性質的職業介紹機構一般由學校及學校以外的免費的職業介紹機構所組成。人才招聘為用人單位直接向社會招聘人才。勞動者供給事業是日本的一種固有的人力資源配置方式；勞動者供給事業主為專司經營向臨時需要勞動力的需求方提供勞動力服務的勞動老板，他接受需求方的指揮命令。需求方向勞動者供給事業主支付報酬，勞動者從勞動者供給事業主處領取工資。人才派遣業在日本是一種新興的人力資源配置方式。所謂人才派遣業就是指把擁有社會通用技術的自我雇傭者派遣到需要他們但卻不與他們建立雇傭關係的企業中去進行勞動的一種特殊業務的事業體。人才派遣業服務的對象為不涉及企業的經營管理、人事管理、研究開發等企業秘密的有關人士。目前，日本政府認可的勞動者派遣事業有一般勞動者派遣事業和特定勞動者派遣事業兩種。
二、外國政府在人才中介組織及人才市場的作用和角色
（一）各國政府在人才中介組織及人才市場的作用和角色
1.美國政府在人才中介組織及人才市場的作用和角色
美國政府在人才中介組織及人才市場的作用和角色主要表現在：（1）聯邦政府、州政府和地方政府依據市場製定人才政策。美國的人才管理部門不直接對人才市場的微觀操作進行幹預，而是把主要精力放在研究政策和製定政策上，通過宏觀政策對人才流動等進行國家調節。美國聯邦政府的人才資源開發與管理，由國家人力資源發展部、國家人事管理辦公室和國家人才製度保護委員會協作共同承擔。聯邦政府出資聘請人才管理專家對人才資源管理過程中的每個環節、每個細節進行設計，形成相對固定的運作模式後，指導地方政府和企業進行人才資源的規劃與招聘、人才質量的核定、人才崗位的測試與培訓、人才效能的激發與開發。國家人才製度保護委員會每隔三年對聯邦政府的人才體製、人才體係的運作效益、人才價值的使用程度等，按照一定的標準進行質量評估，並向總統寫出專題報告，分析國家在人才管理工作中的經驗與不足，提出解決問題的方案和對策。在美國，上至聯邦政府、州政府，下至地方政府、社區，在不違背憲法和國家政策（如聯邦關於保護人才合法權益的最低工資額和最長日工作時間等相關法規、保障人才的貢獻與所得相稱的公平交易法）的前提下，可以自行製定吸納、使用人才的相關政策。從政府人事管理情況看，因美國屬聯邦製國家，地方各級政府具有很大的自主權，各級政府的機構設置、編製數額、公務員雇傭等都由本級政府報議會審批。各級政府對不同層次、不同類型的公務員采取不同方式進行管理，其中對政務類公務員實行選任製、委任製；對業務類公務員實行雇傭製，並對許多業務性技術人員麵向社會公開招聘；對退伍軍人給予優惠待遇；對國家安全方麵高層次專家型公務員采用高薪聘用的方式。另外政府還采取勞動力的培訓和再培訓及刺激企業增加工作崗位等政策來調節人才市場。聯邦政府、州政府和地方政府實際上在市場與人才中間充當了經紀人的角色。（2）政府製定法律並通過法律手段對人才市場及人才中介組織進行規範管理。對於社會性人才資源配置，政府主要通過法律手段進行規範管理。在具體管理、運作上不經手、不幹預，切實達到了政企分開，讓企業自主擇人，人才自主擇業。在人才資源配置和人才就業、人才市場活動方麵，美國從聯邦到地方各州，都分別製定了不少法律。其中全國性的法律法規主要有：《民權法》、《反種族歧視法》、《退休法》、《保健和安全法》、《工作調整和再培訓通知法案》、《提供就業機會雇主減稅法案》、《勞動人口投資法案》等法律法規，這些法律法規規範了人才中介服務業。對於這些法律、法規，政府機構、社區組織、企業和個人都能自覺遵守，形成了一種良好的法製環境。由於美國實行高度市場化的市場經濟體製，其人力資源配置業達到了高度市場化。人才配置、人才就業在法律允許的範圍內，比較充分地發揮出了市場機製的作用。
2.德國政府在人才中介組織與人才市場中的作用和角色
德國從聯邦政府到各州、市、區政府有著完善的人才市場服務體係。在宏觀調控方麵，聯邦政府在全國實行人力資源的優勢互補和總調劑。聯邦政府的主要做法如下：（1）依據《勞動就業法》、《青年保護法》等法律完善待業及就業人員的職業培訓製度，要求政府人才機構和社會人才中介機構必須進行職業培訓，並提倡全國範圍開展職業培訓和職業谘詢。聯邦德國的職業培訓製度已經形成體係、網絡化，在西方發達國家中處於領先地位。（2）在全國範圍內采用公平競爭的擇優機製，即社會招聘用人製度，人才流動的雙向選擇和合同管理。（3）德國政府為緩解就業難問題而采取措施允許和鼓勵建立私人人才中介機構。二戰後，德國政府曾一度取消了私人職業介紹機構，嚴令禁止職業介紹和盈利行為，並於1969年製定了《就業促進法》；從1994年8月1日起又允許建立私人人才中介機構。政府在管理私人人才中介機構上，一方麵規範條件與行為加以限製，以防止盲目增長。私人人才中介機構的成立，需經市以上聯邦所屬的人才機構審查和批準；另一方麵放開私人人才中介機構的市場價格，允許其收取較為昂貴的中介費用。
3.比利時政府在人才中介組織與人才市場中的作用和角色
比利時的人才市場是一個自由市場。比利時政府對人才市場的幹預和監管還是相當嚴格的。政府采取的監管措施有：（1）對進入人才市場的供方的限製。比如，未成年人不得進入人才市場；隻有持有某類專業文憑，才可以進入相應的專業人才市場。（2）在人才招聘中男女平等，不得有性別歧視。（3）對人才市場交易的規定。勞資雙方達成交易，要有試工合同；試工期滿，雙方滿意須簽訂長期勞動合同，合同條款要明確。勞動合同必須符合國家法律有關規定。（4）舉辦職業培訓班。所有在人才中介機構登記的人或根據就業合同應雇主的要求培訓的工人等都可以接受國家就業培訓。
4.英國政府在人才中介組織與人才市場中的作用和角色
英國政府主要通過宏觀政策對人才市場進行調節。由於認識到人才培養的重要性，英國政府針對其傳統的人才管理體係中隻注重職位分類和崗位責任，不夠注重任職者的素質能力和行為表現的弊端，大膽引進新的觀念和新的做法。首先，英國在20世紀90年代中期把“行為測評”機製引入到人力資源管理中。“行為測評”的基礎是根據崗位要求製定行為標準；該機製為人才資源的開發及人才中介機構的運作提供明確的目標。行為標準的製定由聯邦政府和地方政府分頭進行。其次，為配合“行為測評”機製的建立，英國政府鼓勵社會辦培訓，形成了開放性的培訓網絡：國民教育體係、職業開發體係、專業開發培訓體係和行業開發培訓體係。另外，為了使更多的人有機會得到職業培訓以適應勞動力市場的需求，英國聯邦政府加大投資力度，構築新的人才投資模式。1991年英國政府製定了全國性的《人才投資標準》，把加大人才培養投資力度，構築新的人才投資模式作為一項基本國策來推行，大力推行“投資於民”的政策。該標準對全國範圍內的人力資源管理機構在實施“人才投資”過程中的具體環節進行了明確規定。1993年英國成立了聯邦“人力資源投資委員會”，具體負責“人才投資”政策的推行和監督工作。英國政府還充分利用其國家法律強製性的作用來實施對人才市場的管理。《就業法》、《工業關係法》、《就業促進法》及依照《移民法》製定的勞動許可證製度等保證了人才市場和人才中介機構運作的規範性。這也充分說明英國政府充分運用法律工具來施行對人才市場和人才中介機構的監管。
5.加拿大政府在人才中介組織與人才市場中的作用和角色
加拿大政府除了製定全國的人力資源開發和管理規劃外，特別強調利用法律手段來強化其對人才市場和人才中介機構的管理和監管。按照加拿大的《就業法》等的規定，無論政府部門還是企業，員工的培訓費用在工資總額中不得低於3%的比例；培訓對員工來說是免費的。人才流動不因企業給予了培訓而受到製約。
6.日本政府在人才中介組織與人才市場中的作用和角色
在日本，人才市場有企業外部人才市場和企業內部人才市場之分。日本政府對人才市場的調節管理是比較嚴格的。日本執行全國人才市場管理的行政機構是隸屬於內閣的勞動省。勞動省下設的勞動局主要負責製定有關人才市場的基本政策。職業訓練局主要負責推行職業訓練製度，促進職業訓練事業的發展。除勞動省以外，還有一些官方或半官方的全國性組織如人事院、勞動協會直接或間接地參與人才市場的管理。日本政府的上述管理機構製定了一係列的政策措施來施行對人才市場的重大幹預。日本人才市場管理的主要措施有：積極協調勞資關係，大力促進充分就業和人才的合理流動。日本政府不僅利用政策工具對人才市場進行調節管理，而且還運用法律工具來約束人才市場和人才中介機構的運行。日本人才市場的相關法律法規主要有《工會法》、《勞動關係調整法》、《勞動標準法》、《最低工資法》、《就業對策法》和《職業安定法》等。其中《就業對策法》要求國家政府機構和企業要加強職業指導和介紹，要加強職業訓練鑒定工作；《職業安定法》規定職業介紹由國家機構和民間人才中介機構進行，政府對民間人才中介機構實行監督。這些法律法規的實施大大加強了就業者和用人單位的聯係，促進了人才的流動，規範了人才市場的管理。
（二）外國政府在人才市場及人才中介組織的作用和角色比較
結合上述各個國家政府在人才市場及人才中介組織中所發揮的作用和擔當的角色，我們可以比較各國政府在人才中介機構和人才市場中的作用和角色。通過比較我們發現，在市場經濟環境下政府在人才中介組織和人才市場中更多地扮演著政策製定者、法律監督、市場監管和培訓的角色。
三、外國政府在人才中介組織和人才市場的作用與角色給我國人才中介組織和人才市場建設的啟示
本文介紹了國外市場經濟發達國家人才中介組織和人才市場建設情況，著重闡述外國政府在人才中介組織和人才市場建設中的作用和所扮演的角色。到目前為止，外國政府在人才市場和人才中介組織的作用已經越來越明顯，然而這種作用是在市場經濟成熟的環境下發揮出來的，我們不能完全照搬來分析我國的人才市場和人才中介組織建設的問題。但是外國政府在人才中介組織和人才市場中所起的作用和所扮演的角色仍然具有重要的參考價值，能為我國人才中介組織和人才市場的充分發育和建設提供以下幾點啟示。
1.改革和完善人才市場的管理機製
外國政府在對人才市場的管理過程中采用的是以法律、培訓等手段為主結合政策製定的間接管理。我國目前政府在管理人才市場和人才中介組織的過程中，更多的是以行政性為主的直接管理，政府的監督渠道隻限於國家級人才市場年終檢查製度、人才招聘和人才交流會審批製度和檢查組不定期檢查製度等。所以我國政府要變單一的行政性的直接管理為以法律、經濟手段等為主的間接管理，把人才市場及人才中介組織的發育、培養和管理納入法製化的軌道；加強政府對人才資源市場的宏觀調控，進一步開放人才中介市場，建立健全人才市場的準入製度，建立起法規配套、服務周到的人才市場體係；實現人才中介機構的市場化運作和產業化運作，加強政府對人才市場的監管，實現從“辦市場”到“管理市場”的實質性轉變。
2.進一步加強與人才市場機製配套的立法工作
加強立法工作，以充分發揮人才市場中介組織的作用是世界市場經濟發達國家政府的普遍做法和經驗總結。與之相比，我國政府對人才市場及人才中介組織的立法工作還遠遠不夠。一方麵，已經出台的法律法規多帶有舊體製的烙印，而且比較零散，既不齊全，也不配套。從1983年我國第一家人才流動服務機構建立至今，江蘇省政府1994年出台第一部地方性法規《江蘇省人才流動管理暫行條例》，人事部1996年下發過《人才市場管理暫行規定》，北京、上海、重慶、長春等省市製定的是地方性法規，湖北等地是政府規章或政策性規定。目前，國家人才市場立法僅限於政府部門規章層次（2001年人事部和國家工商行政總局出台的《人才市場管理規定》）；另一方麵，一些重要的人才中介相關法律法規尚未製定與實施，遠遠不能滿足和適應社會主義市場經濟發展的需要。因此，我國政府必須按照社會主義市場經濟的要求，結合我國國情，製定和實施有關人才市場的法律法規，使人才中介組織合法化和規範化，完全按照法律來設立和運作，依照法律來規範、引導和監督。
3.創造條件培養和培訓各方麵人才
國外人才市場及人才中介組織之所以能發育得相當成熟，更多地得益於政府對於從業人員的培訓和對執業人員資質等的要求。目前我國人才市場及人才中介組織的從業人員素質不高，急需加緊培養。從政府角度看，政府應該培訓人才市場的工作人員，製定人才中介組織執業人員的資格認證製度，進一步完善人才中介組織人員資質和上崗標準。
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