土地財政不等於“漲價歸公”
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作者：焦長權
引言
作為經濟發展的三大要素之一，土地是經濟社會發展的空間載體和基礎性要素。近年來，有關土地製度的研究成了海內外中國研究的熱點問題。但是，由於中國土地製度安排的特殊性，使它成了一個“人民群眾高度聚焦，政學兩屆高度關注但又不大講得清楚”（陳錫文語）的難點課題。正是針對這一社會各界都高度關注、但又因其複雜性、全局性而不容易講清楚的問題，學界展開了激烈討論。然而，與這種激烈程度不大相稱的是，許多研究成果卻未能深入揭示土地製度運作的外在條件和內在機製，許多實踐性的政策主張既缺乏現實基礎也無長遠預期。更有甚者，許多從未對它做過深入係統研究的學人，出於知識分子批判的“天職”，或僅僅根據～些“道聽途說”，也在這一問題上發出他們的“道德”呼聲，這進一步混淆了人們對本來就十分複雜的土地製度的認識。
為了恢複學界有關土地製度的一些“常識”，賀雪峰寫作了《地權的邏輯》（以下簡稱《地權》）一書，對以周其仁教授為代表的主流學界的土地製度學說進行了激烈批評，並引發了周、賀二位之間的激烈辯論。為進一步厘清土地製度的內在機製，“以對周其仁的批評的回應為基點”，賀雪峰進一步寫作了《地權的邏輯Ⅱ》（以下簡稱《地權Ⅱ》）一書，係統闡述了他有關中國建設用地製度的主張。《地權》一書主要從農地角度討論中國土地製度，《地權Ⅱ》則主要對中國建設用地製度進行了係統辨析。本文以評述《地權Ⅱ》為重點，進一步闡述相關研究需要進一步解決的關鍵議題。
賀、周之爭
從既有的農地非農使用的製度安排來看，我國《憲法》、《土地管理法》等規定，城市土地屬於國家所有，農村土地（除少數國有農場外）屬於集體所有。農地要轉為非農建設用地，必須通過土地征收變為國有土地。從建設用地角度講，這就是一種城鄉“二元”的建設用地製度，農村建設用地屬於集體建設用地範疇，城市建設用地屬於國有土地範疇，二者必須通過政府的土地征收行為轉變土地屬性，不能直接對價交換。在土地征收過程中，按照農地原有用途收益的“最高30倍”給農民相應補償，也就是說，從法律規範上講，農民與農地非農使用的增值收益無關（高聖平、劉守英，2007）。地方政府通過土地征收壟斷一級土地市場，再通過土地開發和出讓，獲取巨額土地出讓收入，即一般所謂的“土地財政”或賣地收入。正是通過這種土地製度安排，地方政府獲得了城郊農地非農使用中的大部分增值收益，實現了“漲價歸公”。
主流學界認為，正是因為這種政府壟斷土地征收和開發的製度安排，導致地方政府無限依賴土地財政，並產生了官商勾結、房價飛漲、土地利用低效、大規模土地金融風險、農民利益嚴重受損、城鄉收入差距進一步拉大等一係列連鎖問題。他們認為應該主動推動土地製度變革，變革的方向是改變既有的土地征收製度，推動農村集體建設用地直接入市，建立城鄉統一的建設用地市場，並最終實現城鄉建鄉建設用地的“同地、同價、同權”，從而達到維護農民利益，縮小城鄉收入差距的目的（周其仁，201 0；蔣省三、劉守英、李青，2010，pp.50～68張曙光，2011，PP.136～138）。賀雪峰認為，上述主張都有其部分合理之處，也看到了既有土地製度安排的一些關鍵性缺陷。但是，如果更加深入細致的分析，則發現上述主張，尤其是相關的政策變革建議有待商榷。
《地權Ⅱ》一書正是正麵尖銳回應主流學界的上述理論學說的一本著作。與主流學界的看法針鋒相對，該書認為，既有的土地製度安排雖然還有諸多缺陷，但大體上相當合理，甚至“極為精巧”（賀雪峰，2013，p.3）。正是仰賴既有的土地製度安排，地方政府通過壟斷土地征收和建設用地一級市場，通過低價征收和高價拍賣，獲得了城市建設用地的巨額增值收益，形成了具有公共財政性質的“土地財政”，才使得地方政府能夠為招商引資提供低廉的土地供給，從而支撐了“中國製造”。同時，也正是仰賴巨額“土地財政”，地方政府才能夠在不依賴中央財政的大規模轉移支付的情況下從容地進行城市基礎社會建設，中央財政才能更加從容地向中西部地區和農村地區轉移支付。賀雪峰認為，中國既有的土地製度是中國20世紀資產階級革命和社會主義革命的成果之一，正是兩次革命消滅了土地私有製，實現了平均地權，並逐步形成了以“漲價歸公”為核心的土地製度安排，從而消滅了封建性的土地食利階層（集團）。“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規範和實踐，可以稱作中國土地製度的憲法秩序”（賀雪峰，2013，p.36）。正是中國既有的土地製度安排，成為中國經濟長期快速增長的一大密碼。從“漲價歸公”這一土地製度的憲法秩序的角度展開，賀雪峰進一步闡述了他關於建設用地價值來源、土地收益分配、土地財政與土地征收及城鎮化與城鄉統籌發展路徑等一係列主張，下文稍微展開評述。
針對主流學界所言的既有的土地征收製度讓農民與土地增值收益無關，導致其利益嚴重受損的說法，賀雪峰認為，抽象而言，這種說法是對的，但如果具體深入分析，則似是而非。主要原因在於，諸多學者往往以籠統的農民概念來分析問題，而忽略了農民已經嚴重分化的社會事實。當下，中國農民至少分成了兩類：一類是5%的城郊村或城中村的農民，他們有土地被征收的機會，事實上參與到了城市化進程中的土地收益分配；另一類是95%的非城郊農民，他們的土地永遠也不可能被征收，也基本沒有可能分享城市化過程中的土地增值收益。賀雪峰認為，前者已經是城市化進程的巨大受益者，通過土地征收和房屋拆遷，他們中的絕大多數人都實現了一夜暴富，而近年來出現的征地拆遷中的各種抗爭事件（甚至自焚）也隻是農民麵對巨額利益時與地方政府的一種博弈策略。主流學界站在保護被征地農民土地權利的角度來為“所有農民”呼籲，是一種搞錯了對象的道德呼聲。相反，占中國95%的非城郊農民根本沒有機會被征地，他們正期待著國家通過公共財政轉移支付來解決生產生活中的各種難題，如果要真正站在農民的立場，應該更多關心這部分農民的利益訴求。如果不明真相的繼續為本已獲得巨大利益的5%的城郊農民呼籲，隻可能在中國再造出一個土地食利集團出來，結果不是縮小了城鄉收入差距，反而形成了一種“城市市民—城郊農民—普通農民”的三元利益結構（賀雪峰，2013，pp.79～81），進一步拉大了城鄉收入差距和加劇了城鄉之間的隔閡。
而且，一旦城郊農地非農收益的價值大部給了5%的城郊農民，則地方政府仰賴的“土地財政”收入頃刻消失，中國大部分地方政府要麼無力進行基礎社會建設，無法通過低地價來進行招商引資，處於“看守政府”狀態；要麼就不得不依賴中央財政的大規模轉移支付，從而改變中央可能向中西部落後地區和廣大純農業型地區的財政轉移能力。更有甚者，中國低廉地價優勢的消失，很可能導致目前中國製造業在全球競爭力的喪失，最終會影響到大規模勞動密接型產業的生存，從而讓大規模農民工再次失業。
針對以周其仁教授為代表的學者提出的借城鄉統籌試驗區等政策來進行土地製度變革，“還權賦能”的主張，即試圖在農村集體建設用地上做文章，通過將農民宅基地價值“顯化”，使之由資源變為資產，從而創造出“巨額貨幣財富”的做法，賀雪峰也持否定態度。他認為，這種做法最關鍵的錯誤在於誤解了土地級差收益的來源，誤解了農地非農使用價值的來源和內在機製，結果隻注重在生產關係領域或分配領域做文章，而不是在生產力和經濟社會發展方麵做文章。賀雪峰認為，根據中國當前的土地製度安排，農地非農使用增值收益主要有兩大來源：一是因區位優勢產生的級差地租，可以稱為價值A，這主要受土地不可移動的自然屬性所決定。由於土地不可移動，隨著城市化的平麵擴張，處於城郊地區的土地由於具有區位優勢就產生了巨額級差地租，當然因區位不同，不同地塊的級差地租也差異巨大。二是由於國家保持偏緊的建設用地供給導致的建設用地相對稀缺所形成的“指標價格”，可以稱為價值B。價值B來自於國家的政策管控，是建設用地供給稀缺情況下為獲得用地資格所必須付出的“入場券”價格，類似於計劃經濟時期的糧票等票據價格，成渝地區的地票交易進一步將價值B“顯化”出來。因此，賀雪峰認為，周其仁等所謂的盤活農村集體土地資產，說到底隻是在集體建設用地指標（即價值B）上做文章，而這一價值的來源又恰恰在於國家的政策管製，若是通過政府行為大規模推動農村集體建設用地指標“入市”，結果隻可能導致因管控所導致的用地指標稀缺性的消失，從而導致土地交易市場的崩潰，因建設用地稀缺而抬高的建設用地市場價值不再存在或極大降低。“因為土地市場的崩潰，使農民騰出來的建設用地根本無法入市，也就根本達不到所謂盤活土地資源和顯化土地價值的目標，當然也就不可能通過‘還權’來‘賦能’”（賀雪峰，2013，p.75）。所以，這種期望通過“增減掛鉤”製造指標以獲得本身即由國家管控所形成的指標價值的做法，本身就是一個內在矛盾。如果真通過成立地票交易所等辦法實現用地指標的自由海量供給，則因國家宏觀政策控製所導致指標稀缺的價值B就會逐漸消失。而且，國家通過用地管控形成指標，又通過“農民上樓”來整理指標，這一正一反的政策配套，實踐中很可能是無謂地折騰了農民。