土地開發整理是實現農村經濟、社會、生態協調發展的戰略措施――關於誌丹縣土地開發整理的調查
中共誌丹縣委書記李建社
土地是人類賴以生存和發展的最根本的物質基礎，保護土地資源，實行最嚴格的耕地保護製度是我國的一項基本國策。近年來，誌丹縣委、縣政府切實落實保護資源基本國策，堅持“占補平衡”、“總量平衡”的原則，大力度實施了土地開發整理工作，取得了明顯的成效。近日，我就城市化進程加快、農村勞動力轉移提速、退耕還林（草）成果鞏固任務加重的背景下，土地開發整理工作和農田基本建設會不會造成投資的巨大浪費和新的重複建設，有沒有必要繼續加大這項工作等問題，深入到部分鄉鎮進行了專題調研。
一、誌丹土地整理的曆程
誌丹縣位於延安市北部，人口13.2萬人，總土地麵積3781平方公裏，縱跨洛河、延河兩個流域，屬黃土高原丘陵溝壑區，境內山高坡陡，峁梁密布、溝壑縱橫，植被不良、水土流失嚴重。全縣水土流失麵積2709平方公裏，占總土地麵積的71%，是黃河中遊水土流失重點縣。水土流失嚴重、土地貧瘠，土地條件差，自然災害嚴重和落後的傳統農業生產方式，使這裏自古就形成了毀林開荒“倒山種地、廣種薄收”的生產模式，農業生產長期陷入“越墾越窮，越窮越墾”的惡性循環，人民生活長期擺脫不了貧困的窘境，曾被列入全國592個重點貧困縣。
為了改善群眾的生存、生產、生活條件，遏製水土流失，共和國成立的數十年裏誌丹曆屆縣委、縣政府都把改善農村基本條件，特別是基本農田建設作為發展農業和農村經濟的治本措施加以實施。期間既有成為100個“全國農業學大寨先進縣”和連續9年奪得陝西省“水利振興杯”的光榮，也有因改造自然的心情太過迫切，導致強迫命令，違背自然規律、違背群眾意願，處分丟官的慘痛教訓。綜觀誌丹大規模修田造地、改造自然的曆史大致概括為以下四個階段的四種形式。
（一）上世紀70年代以解決溫飽為目標，以大規模的人工造田為手段的農業學大寨國土整治時期
1964年，毛主席發出“農業學大寨”號召，當時誌丹抓了一些點的農田基建，沒有大規模展開。1970年北方地區農業會議後組織縣、社、大隊、生產隊四級幹部，分期分批到大寨參觀學習，農田基建先從30個點幹起，到1971年冬季全縣上勞達1.6萬人，掀起人工農田大會戰高潮。此間，縣委提出“以改土治水為中心，實行山、水、田、林、路綜合治理”的方針，農、林、牧三集中的原則，一水二壩三梯田、一川二溝三山坡的治理次序。1975年樹為全國農田基本建設先進縣。到1978年，經省委派“解決誌丹縣幹部強迫命令作風問題工作組”核實，截至1977年底實有“三田”132565畝（其中水地24916畝，壩地7004畝，梯田100645畝），除去70年代前修的33340多畝，這一時期人工修田造地近10萬畝。開創了我縣大規模人工農田基建的新開端，農田水利配套得到高度重視，1977年糧食生產創曆史新高，達到3617萬公斤，人均477公斤。但由於工作過“左”，強迫命令、體罰群眾，誌丹縣的工作受到國務院的批示糾正，留下了沉痛的教訓。
（二）上世紀80年代末到90年代初，以加快農民脫貧致富步伐，兼顧水土保持為目標，以實施聯合國糧農計劃署“3225”項目為契機，人、機結合國土整治時期
1978年後，由於糾正強迫命令，農田基本建設逐步降溫，從1978年到1986年，農田水毀和水利設施破壞嚴重，僅水地就減少了10095畝。大自然是無情的。1987年，一場百年不遇的大旱，使全縣百萬畝耕地產糧隻有1561萬公斤，人均179公斤，上萬戶農民靠吃返銷糧度日。而在這場自然災害中，70年代修的基本農田，占當時總耕地麵積17%的梯田卻拿回糧食總產量的47%。大自然的懲罰，使人們再次對基本農田和水利建設的抗災增收能力有了切膚之痛的認識，農田水利基本建設重新提到各級政府的重要議事日程。1988年，縣上借助世界糧食計劃署在杏子河流域實施的項目編號為“WFP3225”援助項目的機遇，在張渠、杏河、候市三鄉率先拉開整修15米以上寬幅梯田的序幕。該項目從1989年1月開工，到1993年底結束，5年執行期內，共援助小麥2.1萬噸，折合人民幣1300萬元，完成總治理麵積307471.5畝，占到5年計劃任務的186%，治理度達到52.9%。其中新修基本農田32305畝，使東三鄉農民人均達到2.6畝；新增造林麵積224893畝，人均16畝；新增種草麵積50272畝，人均5畝。高質量的綜合治理，促進了農業高效開發。杏河王砭村1991年率先實現了農民人均錢糧“雙過千”。項目辦所在地的杏河鎮，1994年跨入全區人均錢糧“雙過千”鄉鎮行列。整個項目治理區被聯合國糧食計劃署專家譽為“黃土高原綜合治理的典範和模式”，黃土高坡修的層層梯田被譽為“雕刻在黃土高原上的金字塔”。
（三）上世紀90年代中後期，以促進農民奔小康為目標，石油開發征地款村集體提留部分統一使用為主投資渠道，機械作業為主的國土整治時期
杏子河流域綜合治理的成功為全縣、全區甚至全省的農田基建和水土保持創造了可借鑒的模式。全縣以此為起點，結合全縣脫貧致富奔小康的總體規劃，在各鄉鎮大力度實施了融國土整治為一體的綜合治理工作。尤其是長慶油田等采油單位在誌丹境內開采石油、大量占用耕地的同時，也給予了必要的補償。縣上按照“占一修二、修三，補多於占”的政策，將征占地補償款的集體提留部分，主要用於補償占用農耕地，修造基本農田上。由於推土機的普遍使用，不僅增加了梯田條幅，提高了農田質量，減輕了勞動強度，而且大大提高了工作效率，每年新增基本農田達一萬畝以上。為此，我縣從1988年起到1998年連續11次榮獲延安地區（市）農田水利建設特等獎，從1991年以來，連續9年奪得陝西省“水利振興杯”。
（四）上世紀90年代末到本世紀初，以增強農業綜合生產能力、改善生態環境為目標，全麵實施土地開發整理項目的國土整治時期
1999年國務院提出“退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包”的建設山川秀美的西北地區的方針。為了從根本上解決國家要“被子”，農民要“票子”的矛盾，實現“退得下，還得上，穩得住，能致富，不反彈”的建設目標。我縣從建設人均3畝基本農田入手，達到少種多收，穩產高產，用糧豐保林茂，進而進行種植業結構調整，促進大農業的可持續發展。從2001年起，逐年加大撂荒緩坡地、河灘溝渠、廢棄耕地和窄條梯田的開發整理力度，2001年到2004年完成土地開發整理項目323項，開發整理土地67798.32畝，2005年繼續加大土地開發整理項目力度，安排土地開發整理項目184項，麵積56537畝。至2005年底，5年累計實施土地開發整理項目507項，開發整理土地麵積124335.32畝。人均增加基本農田1.2畝。
二、土地開發整理的成效
誌丹縣從上世紀70年代興修基本農田，到本世紀初的土地開發整理，30多年的國土整治史，建成條幅寬度在10米以上的高標準基本農田29.2萬畝，人均2.8畝，這一曆史性的成就，不僅改善了農民的生存、生產、生活條件，加快了脫貧致富奔小康進程，而且改變了數千年來“倒山種地、廣種薄收”的生產方式，更是破解了退耕還林、建設山川秀美的西北地區8年以後怎麼辦的問題。土地開發整理給誌丹農村發展帶來了深刻的變化。