——宋子文1933年的歐美之行
以往學術界有一種觀點，認為南京政府成立之初，由於吸取了前政府濫借外債的教訓，“對於外債，力主慎重，不肯輕於起借”。即便談到舉債，也往往隻是提及“美麥借款”和“棉麥借款”但實際情況並非是南京政府“不肯輕於起借”，而是受到國內外局勢的困擾，舉借無門。事實上，國民政府成立後一直都沒有放棄爭取外援的努力，其中1933年宋子文的歐美之行就是南京政府尋求西方援助的一次重要嚐試。盡管由於種種原因（主要是來自日本的破壞和幹擾），宋子文此行並未完全取得預期的成效，但這一行動的本身卻明顯向歐美各國表明了中國迫切需要外援的願望。與此同時，國民政府也采取了各種措施提高債信，減少吸引外資的障礙，終於在抗戰爆發前的一兩年出現了外國對華投資的高潮。
一 國民政府的利用外資政策
南京國民政府成立之初所麵臨的最大問題就是經濟上的入不敷出。據江蘇兼上海財政委員會的統計，當時整個政府的財政收入幾乎全憑江南數省的稅收加以維持，而蘇、浙兩省原有國稅項下每月僅有200餘萬，根本無法應付龐大的軍費開支。1928年1月，宋子文繼任財政部部長，此時局麵更為窘迫。為了準備北伐戰事，軍事委員會總司令部命財政部每五日需解款160萬元，而當時江、浙、皖三省之收入（其中安徽省尚無款可解）每月雖有900萬元之名，然而實際上二五附稅、內地稅、卷煙稅、煤油稅、印花稅等均已指定為庫券以及公債的基金，而鹽稅、麥粉稅亦為銀行借墊款之擔保，收入按月均已抵扣，本息一再抵押，實際收入每月隻有400萬元之譜，根本無法支付所需軍餉，因此隻有向各銀行陸續墊借，發行國庫券，勉為應付。據統計，自1927年5月1日至1928年6月1日的一年多時間內，除了銀行的短期借墊款外，南京政府還先後發行過江海關二五附稅國庫券、續發江海關二五附稅國庫券、卷煙稅國庫券、軍需公債等共計9600萬元。
1928年6月，國民革命軍抵達北京，同年12月，張學良宣布東北易幟，此時國民政府雖然在形式上統一了中國，但真正能控製的地區卻隻有長江中下遊數省，其他地區的稅收則往往被各地官員截留。1929年1月宋子文在編遣會議上報告當時的財政狀況時承認：“現在中央所恃以為稅收之源者，僅江、浙、皖、贛四省而已。四省之中，贛省收入悉充就地駐軍軍費尚虞不足，皖省收入本屬有限，又加駐軍複雜，交通不便，固有稅收有絀無盈。所謂完善之區，蘇、浙兩省而已。再進而言之，蘇、浙雖號稱富庶之區，惟以連年大軍征討，又加以首都所在，機關林立，為必需之軍費所迫，將稅收中最重要之部分，如海關稅二五附稅、卷煙、印花等稅，相繼撥充發行庫券公債基金。”因此，“本年（指1928年。——引者注）六月至十一月之稅收稅款隻占百分之五十五，公債及借款乃占百分之四十五，凡此種種借債度日之情形，非筆述所可以罄盡”。
在這種形勢之下，鞏固政權的當務之急莫過於確立財經政策，增加財政收入；而增加財政收入的方法則不外乎發行國債、增加稅收、整頓金融、統一貨幣。除此之外，還將吸引外資視為推進國內經濟建設的重要途徑。為了吸引外國財團對華投資，國民政府除了設立整理內外債委員會、允諾清理前政府遺留下來的債務以提高債信外，還相應製定了一係列有關引進外資的政策。鑒於清朝及北京政府濫借外債以致債信低落、抵押殆盡的教訓，國民政府此時著重強調的是引進外資必須遵循“平等互惠”、“尊重主權”等原則。
1928年7月，財政部曾考慮發行建設公債5億元，其中十分之四在國內募集，餘下的十分之六則在國外發行。盡管這筆公債後來並未發行，但從中卻可看出國民政府成立之初即有在國外發行債票、募集資金的意圖。
1928年10月，國民政府對於經濟建設發表宣言，其中特別提及歡迎外國投資以開發國內資源。宣言稱：“以國民急切之需要言之，必須首謀開發社會經濟所賴以為發動之基本工業。故鐵道之增築、水道之疏浚、公路之開辟為不可緩。惟以目前社會之貧乏，科學之落後，驟欲舉事而求速效，勢不可能。故必依平等互惠而不損主權之原則，盡量吸收外資，借用專門人才，庶幾事半功倍。”嗣後不久，孫科就任鐵道部部長，其發表的施政方針指出，“國內集資，河清難俟；生民痛苦，長夜漫漫”，因而也主張“在平等互惠條件下盡量吸用國際資本”。
與此同時，國民政府還聘請美國著名財政專家甘末爾博士（Dr.Edwin W.Kemmerer）來華，幫助製定改革幣製及恢複債信的方針。應邀隨同甘末爾一同來華的還有美國金融、財政、債務等方麵的專家10餘人，共同組成財政設計委員會（The Commission of Finance Experts）。經過一段時間的調查研究，委員會向政府提出了《恢複債信法草案及關於中國國債和重建債信的報告》（兩卷）和《關於在財政部內設立國債司組織法草案》。所有這一切都是為了謀求經濟複興和發展，希望借恢複債信進而為向美國和其他西方國家借款掃清障礙。
為配合吸引外資，國民政府還相應製定了一係列政策。1929年3月，行政院第17次會議根據孫中山先生《實業計劃實施方案》確定了利用外資的原則，並經中央政治會議第179次會議討論議決通過，即：
（甲）在不損害主權範圍內，除普通借款外，政府亦可采用與洋商經營各種建設事業，並以公司名義經營之，但須有相當之限製，其限製原則另定之。
（乙）政府投資之公司或華商經營之公司，得許洋商投資或合資共同經營之，但須有左列限製辦法：
一、華股須占全部股份百分之五十一以上；
二、華董事須占多數；
三、董事長及總經理等職應由華人充任之；
四、商人合資應受中國公司法及其他法律之限製。
1930年3月，國民黨三屆三中全會通過《關於建設方針案》，其基本原則為“鐵道、水利、造船、製鐵、煉鋼等偉大建設之事業，依照總理節製資本之義，宜由國家經營之。如國庫不足，於不妨礙國家主權之範圍內借用外資，乃為必要”。並在此基礎上擬定了十三條“建設方針”，主要內容包括：“依照總理之計劃，注重鐵道建設及水利、電氣建設”；“煤、鐵、油、銅礦之未開發者，均歸國家經營，政府得照總理所定之國際發展實業計劃，在一定範圍內，準外人投資或合資創辦”；“中國之特種工業，在總理實業計劃內所規定應新創設之廠，均由政府計劃辦理，並得借用外資及人才”；“政府應在兩年內籌設：一、大規模之製鐵煉鋼工廠，二、造船廠，三、電機製造廠”，並允許“借外資興辦”。與此同時，國民黨中央政治會議亦將利用外資的方式定為下列三種：合資方式，由政府與外商合資，采用公司式組織，興辦政府建設事業；特許方式，政府特許外人在華經營建設事業；借貸方式，政府向外商借貸興辦事業。並對上述三種方式分別加以不同的限製和規定。很明顯，國民政府此時的建國方針就是想通過借用外資，重點建設由國家經營，並以鐵路、水利、能源及礦產資源為中心的重工業，其最終目的則是為建立一個以國家資本為主要成分的經濟體係而奠定基礎。
二 利用外資所遇到的障礙
盡管國民政府成立之初為了吸引外資而相應地製定了一係列政策，但其收效卻極為有限。實際上利用外資在當時存在著許多障礙，其中不僅受到國內政治、經濟形勢的影響，而且也同國際局勢，特別是同當時錯綜複雜的遠東國際關係存在著十分密切的聯係。
首先從國內形勢來分析。當時財政枯竭的情形可用四句話來形容，即負債累累，抵押殆盡，債信低落，舉債無門。
從晚清到民國初年的曆屆政府，由於財政支絀、收支不敷，最後幾乎完全依靠借債來維持統治。根據徐義生的統計，1853—1893年清政府共舉借外債45922969庫平兩，1894—1911年舉借外債1203825453庫平兩，1912—1927年北京政府中央及地方共舉借外債387筆，債額計1279619514元，同期南京臨時政府、護國軍政府、廣州國民政府及南方獨立各省亦先後舉借外債80筆，債額共計銀元57377276元。除此之外，尚有為數高達45000萬兩的庚子賠款。
到了北京政府時期，財政支出日益增大，但由於各地截留，政令不出京門，政府不得不剜肉補瘡，借新債還舊債，以致除了幾筆有確實擔保的債務和部分鐵路借款尚能按期償付外，許多無確實擔保的債務積欠日久，不少債務利息早已超過本金，因而債信低落，日甚一日。據統計，截至1925年年底，財政部經管的有確實擔保外債積欠純本計銀元413962019.79元，庚子賠款積欠純本計銀元396518786.52元，無確實擔保外債積欠本息共計銀元354018611.50元。同一時期，由交通部經手舉借的外債積欠本息則為銀元561967765.37元。除此之外，清政府和北京政府為了舉債，還不得不將關稅、鹽稅、厘金、貨物稅、煙酒稅、鐵路收入等充作抵押；到了最後，舉凡賴以維持財政支出的各種稅收幾乎全部充作借款擔保，已經難以舉借新債了。
盡管南京政府成立後，為了取得列強外交上的承認和經濟上的支持，宣布對於前政府遺留下來的有確實擔保債務將依慣例按期償付，亦允諾設法清理無確實擔保及無擔保的債務，並組織整理內外債委員會、召集各債權國代表會議商討整理債務辦法，但直至1934年以前，有關部門對於如何整理並償付積欠外債（特別是無確實擔保及無擔保債務）並無具體辦法；而且此時國民政府又將新增關稅收入部分作為發行內債的擔保，從而引起外國債權人的抗議。
債信既無法恢複，當然也就很難期望吸引外商對華進行新的投資了。1928年英國首相張伯倫（Arthur Neville Chamberlain）就公開表示：中國首先要樹立自己國家的信譽，還清舊債，然後才能商談新的借款。1929年7月14日，美國首席代表拉蒙特（Thomas Lamont）在阿姆斯特丹舉行的國際商會上聲稱：
“中國現在的國際信用很低，除非他們對重建工作有詳細確切的計劃，否則是不可能向紐約市場借款，我敢說在歐洲也是一樣。”拉蒙特的這番話可以說是代表了當時歐美國家政府和金融界對中國投資的態度。
再從國際局勢上看，南京政府成立初期，正值空前未有的經濟危機席卷整個資本主義世界之際，這也是國民政府尋求西方援助的努力遭到挫折的另一個重要原因。
1929—1933年，世界上主要資本主義國家相繼爆發了經濟危機，這場危機持續的時間之長、波及的範圍之廣、造成的危害之大均是曆史上前所未有的。
伴隨經濟危機而來的是整個西方國家的信用危機，德國、奧地利、匈牙利以及大多數拉丁美洲國家由於無力按期償付所欠的國際債務，紛紛單方麵宣布停付或緩付拖欠的外債；而債權國一來是因經濟危機導致本身的資金短缺，更重要的則是驚恐於國際普遍存在著的賴債行為，視投資、借債等為畏途，因而拒絕向國外提供貸款，致使國際借貸市場的活動幾乎陷於停頓，資本輸出亦隨之大幅度下跌。據統計，美國的外國有價證券發行額從1928年的132500萬美元猛跌到1933年的160萬美元，英國（不包括對殖民地的貸款）也從1928年的5700萬英鎊下降到1933年的800萬英鎊。
在此期間，各國政府對於對華借款還加以種種限製，例如美國國會1934年8月通過的《1934證券交易法案》中關於銀行投資的規定即阻止了大部分感興趣的美國銀行家參加國際銀行團對中國的借款。所有這一切都對中國政府尋求西方的投資與借款造成了障礙。
除此之外，新四國銀行團的存在也是當時阻礙各國對華借款的一個重要原因。
國際銀行團是20世紀初列強對中國大肆進行資本輸出的產物，它成立的目的在於通過建立一個機構來協調各國在對華借款中出現的矛盾，劃分各自的勢力範圍，從而進一步壟斷國際對華借款。盡管這個組織的成員之間先後經曆了不少演變（先三國、後四國、再六國、又五國，最後又變成四國），名稱上又有“舊銀行團”與“新銀行團”之別，但在控製和壟斷對華借款這個原則上則從未有過改變。