觀點交流
作者：郭田勇 陽陽
1994年分稅製改革以來，中央政府的財力得以加強，地區性基礎設施建設主要由地方政府出資承擔。財權事權的不匹配使地方政府在平衡財政收支上捉襟見肘，為了籌集建設資金，彌補財政支出的缺口，地方政府紛紛“廣開財路”，進行多元化融資。其中地方政府通過平台公司進行融資這一模式迅速發展成為地方政府主要的融資工具。2010年，隨著地方政府融資平台數量和融資規模的飛速發展，急劇膨脹的負債規模和高企的負債率等風險逐漸顯現。在這樣的背景下，如何有效化解融資平台積累的風險，完善地方政府融資管理體製，保證我國國民經濟健康穩定運行，成為當前的突出問題。
地方政府融資平台的風險隱患
地方政府融資平台是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體。特別是2008年以來，在中央政府為了應對國際金融危機而提出的一係列投資政策的刺激下，地方政府融資平台獲得了井噴式發展。截至2010年6月，全國各級政府融資平台有8000多家，貸款餘額達7.66萬億元。
雖然地方政府融資平台通過大規模投融資推動了我國基礎設施建設，有力的促進了我國國民經濟平穩較快發展，為我國應對國際金融危機和擴大內需發揮了重要的作用。但是融資平台債務規模總量過大，增長過快，貸款抵押資產資質較差，放貸銀行貸款風險過於集中等風險隱患開始集中顯現。
地方政府融資管理缺乏有效約束
目前，我國地方政府融資機製中缺少相應的決策責任機製，融資平台公司的法人代表或管理人員大部分由地方政府官員兼任，形成了政企不分的治理結構。在這種情況下，一方麵地方政府在融資舉債時往往依據主觀意願代為決策，容易導致融資總量缺乏有效規劃，項目可行性缺乏有效論證，投資效益低下。另一方麵政府決策主體與真正的投資主體之間權責不明，導致地方政府融資管理分散，融資決策主體、償還主體及投資失誤責任主體不明晰。這種決策責任機製的缺失使法律禁止地方財政負債的明規則，被事實上的普遍負債這一潛規則替代，甚至催生了許多地方領導幹部扭曲的負債觀。
地方政府投融資風險防範體係有待完善
首先，政府融資規模缺乏有效約束，一些地方政府出於短期政績的考量，極力擴大融資規模。為了支持大額融資，一些地方政府將銀行貸款挪用作資本金，或者用政府擔保做信用增級，甚至將政府部門的辦公樓、公園、醫院、學校等城市公共設施注入融資平台來充當資本金。以這種方式設立的平台公司往往資質狀況較差，潛在風險較高。
其次，融資平台運作不夠規範，責任主體的缺失難以保證平台公司的投融資活動公開公平高效透明。債務結構透明度差、貸款缺乏合法抵押物、融資期限過長等問題普遍存在。此外，一些平台公司缺少突出的主營業務和充足的固定資產，缺乏經營性收入，不具備商業可持續性，僅靠財政補貼作為還款來源，一旦地方財政收入大幅下滑，平台公司爆發償付風險在所難免。
最後，地方政府融資平台主要依賴銀行貸款，銀行信貸風險較為集中。貸款銀行往往難以了解掌握地方政府財政收支的一些重要信息，無法監控政府融資平台跨銀行的資金流向，出現了大量債務還款來源不清晰、風險難以量化的弊病。各商業銀行“積極放貸”的背後，是政府隱形幹預銀行內部治理的體現。在當前政府主導資源配置的體製環境下，商業銀行難以從根本上防禦地方政府通過各種方式對信貸配置施加的行政影響，客觀上無法對地方政府投融資風險起到有效約束。
完善地方政府融資管理體製
地方政府融資平台問題集中反映了我國地方政府融資體係不健全，政府投融資管理體係有待完善的現狀。去年，中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議中指出，要“明確界定政府投資範圍，加強和規範地方政府融資平台管理，防範投資風險”。
分類清理規範地方政府已設立的融資平台公司，劃清職能，規範運作
地方政府已設立的融資平台公司，並不是全部存在運作不規範，負債規模過高等問題。要逐步化解現有的融資平台風險，不能簡單地進行“一刀切”，要對其做好清理分類、區別對待。對那些為了融資而融資，或者是完全靠貼息來運行、沒有主營業務的融資平台公司，要予以清退和取締；而對於具有穩定經營收性入，並且主要依靠自身收益償還債務的融資平台公司，可以予以保留。根據國務院相關規定，隻承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的地方融資平台將不得再從事融資業務。對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平台公司，要在落實償債責任和措施後剝離融資業務，不再保留融資平台職能。而對於符合規定予以保留的融資平台或新設的融資平台，要按照《公司法》等有關規定，實行嚴格的資本金要求，足額注入資本金，不得將學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入地方融資平台，從源頭上限製地方融資平台資產規模，截斷其融資渠道。此外，規定不允許地方財政擔保融資，將有效降低地方融資平台融資能力，有利於控製未來債務的無度擴張。