（二）政府職能的轉變和政府的雙重身份，為環境行政合同的產生奠定了體製基礎
在市場經濟條件下，市民社會的作用進一步加強，政府與市場，政府與法人、政府與自然人之間的關係發生了重大的變化，社會製衡機製將進一步得到完善。在此背景下，行政機關管理公共事務的方式發生了重大的變化，傳統行政活動采用的以命令、強製為主的管理方式，“隨著社會的進步和行政理念的改變，國家行使職權的方式不斷發生變化，非強製性手段被廣泛應用。在依法行政的統領下，國家與公民、法人或者其他組織根據契約自由、意思自治的原則簽訂合同，共同實現行政目標、任務，已經成為行政主體進行行政管理的一項重要的行政手段”。同時政府既是公共產品的提供者，又是公共事務的管理者，特別是在環境保護領域，政府代表國家向社會提供環境公共產品，同時又要保護環境公益，政府在提供環境公共產品時，應具有民法上的主體身份，在保護環境公益時具有公共事務管理者的身份，這決定了政府身份的雙重性。政府在社會關係中的雙重身份，決定了其在一定的法律關係中的雙重角色地位，這種雙重角色地位，為政府部門采用合同的形式來處理行政管理事務奠定了基礎。
（三）環境資源的公共產品和私人產品的雙重屬性，為環境行政合同的產生確定了不同於其他合同的內容基礎。
生態環境的整體性決定了每一生態係統中的生態要素都是作為生態整體的一個組成部分而存在的。雖然在現實中我們可以把很多自然物通過所有權的方式確定為不同所有者所有，如《森林法》規定，房前、屋後及自留山上的林木歸個人所有，但是這些林木仍然屬於生態係統中的有機組成部分，從所有權的角度看它們是私人物品，但是從生態利益的角度出發它們又有公共物品的屬性。這說明環境資源的公共性和私人性是交融並存的，在這一雙重屬性的基礎上，國家從生態保護的角度出發要對私人行使所有權進行幹預，以保護公共環境權益；而個人要自由的行使個人的所有權，這就產生了在同一環境資源產品上的公共利益和私人利益的衝突。如何解決這一衝突，這就要求國家環境管理不能也不應該包辦所有的環境事務，而個人對環境資源也不能享有絕對的權利，要求轉化權力和權利的相互對立和分割，實現權力和權利的溝通和協調。而合同製度的協商機製正好為國家和個人提供了溝通和對話的途徑。通過溝通、協商來統一國家環境管理權和公民環境權、財產權，協調私人環境利益和公共環境利益，使這種統一和協調成為環境行政合同的內容基礎，體現了環境保護和環境管理的民主性。
（四）社會法部門的出現，為環境行政合同的產生提供了一定的法域基礎
大陸法係有公法和私法的劃分。凡涉及社會公共權利、公共關係、公共利益和上下服從關係、管理關係和強製關係的法，是公法。凡屬於個人利益、個人權利、自由選擇、平權關係的法，是私法。然而，現代社會的發展，個人和社會的關係，個人和國家的關係越來越複雜，關係的類型越來越多，在某些法的領域，公法和私法有滲透結合的趨勢。目前，法學界承認公法要素和私法要素交融的法律既不屬於私法也不屬於公法，而屬於“社會法”。社會法是基於對社會福利的調整才形成的。而被包含於“社會法”之中的實在法在德國、法國主要包括社會保障法、教育法、環境法、消費者權益保護法等。由於環境保護的社會福利色彩，使環境法所調整的環境資源保護關係中既有公共關係、管理關係又有平權關係，環境法既保護公共環境利益又保護私人環境權益，要實現公共利益和私人利益的協調，從而使環境法交融了公私法的要素，而成為“社會法”。兼顧公私環境利益，協調公私環境權益，成為環境法的一大目標。管理手段，協商手段，市場調節手段在環境法中得到廣泛的使用，其目的均是為了溝通與協調環境公權利（力）和環境私權利的行使，這為環境行政合同的采用奠定了法域基礎。
另外，環境行政合同的實踐為環境行政合同製度的確立奠定了現實基礎。在環境保護實踐中，已經出現了環境目標責任書、退耕還林合同、限期治理合同、排汙權許可合同等環境合同，從合同理論和環境法理論對這些現實中已經產生的環境行政合同進行研究、抽象，為環境行政合同製度的建構提供了現實基礎。
四、環境行政合同關係
正如法律諺語所稱“契約是當事人之間的法律”，合同在當事人之間形成了一種法律關係，這就是合同關係。環境行政合同在環境行政合同當事人之間形成了以環境資源開發利用、保護、改善和環境汙染防治為內容的權利義務關係，這就是環境行政合同關係。
（一）環境行政合同關係的主體
合同是雙方法律行為，合同的締結必須由特定的主體完成，環境行政合同也必須由兩個以上的當事人締結，締結環境行政合同的當事人就是環境行政合同關係的主體。環境行政合同關係的主體包括國家、政府及政府部門、法人和其他社會組織、自然人。
1.國家、政府及政府部門
國家作為特殊法律關係的主體，通常是社會公共利益的代表。在行使公共權力時“政府有意在其本來擁有絕對權威的管理領域引進契約的承諾及民主機製，以合同來具體落實其政策，以防被管理者因權責不清而扯皮拖延”。在環境保護領域，國家代表環境公共利益，享有國家環境權，對環境資源負有管理的職權和職責。國家在行使國家環境職權，履行環境管理職責時，把自己的政策目標具體化為合同條款，利用合同來確定它與其他主體的權（力）利義務關係，將其意誌直接體現到合同中，並對合同的履行加以監督管理，從而成為環境行政合同的主體。但國家隻是一個政治概念，必須由一定的代表機構代表國家意誌。在現實中，中央或地方政府，或者負有環境監督管理職責的行政機關，都可以代表國家與私人簽訂環境行政合同。因此，實質上政府和政府機關就成為環境行政合同的現實主體。政府和政府機關成為環境行政合同主體的情形有：（1）在行使國家環境權，對整體生態環境加以保護時各級政府可以成為環境行政合同的主體，如在省長與市長、市長與區（縣）長簽訂的“區域性治理工程責任書”和“環境質量目標責任書”這一環境行政合同中上下級行政首長是合同雙方的當事人；又如在退耕還林合同中縣級人民政府和鄉級人民政府是合同的一方當事人。（2）在行使國家環境職權，履行環境管理職責時各級環境行政主管部門即各級環保局可以成為環境行政合同的主體，如在汙染限期治理合同、排汙權許可合同、環境工程建設合同中各級環保部門是環境行政合同的一方當事人。（3）在自然資源維護合同中，林業、水利、土地、海洋等自然資源管理部門可以成為環境行政合同的主體，如護林合同中林業局就是環境行政合同的一方當事人。
需要明確的是，政府或者負有環境監督管理權的環境行政機關在行使環境監督管理權時必須從公共利益出發，代表公共意誌，以國家公權力來限製私人意誌，以防止環境資源的濫用、防治環境汙染，所以，國家、政府、政府環境監督管理機關在環境行政合同中處於優先地位，但是在簽訂環境行政合同時須與私人進行協商，為私人表達意誌留下空間。
2.法人和其他組織、自然人
在環境行政合同的框架內，法人主要指企業法人、同時也包括與環境資源利用和保護有關的事業法人如學校、醫院等。其他社會組織主要是指不具有法人資格的各種團體，如環境保護團體。法人和其他社會組織作為生產、經營和其他社會活動的主要參加者享有依法合理開發、利用環境資源的權利，但它又是汙染物的主要排放者、自然資源的破壞者，同時又是環境資源保護的主要力量，所以法人和其他社會組織是環境行政合同的主體。其可以與政府部門簽訂汙染限期治理、排汙權許可等類的環境行政合同。法人和其他社會組織在簽訂環境行政合同時必須具有法定的權利能力和行為能力。
自然人包括自然出生有生命的人、個體工商戶、農村承包經營戶、個人合夥等。在現實中，一方麵自然人享有獨立的環境權益，享有在健康舒適、清潔優美環境中生活的權利，但這種權利因環境汙染和環境破壞而經常遭到侵害，他們往往是環境問題的受害者；另一方麵自然人基於生產和消費活動而產生的生產性汙染和消費性汙染又使自然人成為汙染者。自然人維護自身環境權益的權利和參與環境保護的公眾性義務決定了其可以通過環境合同把法律規定的某項環境權利或環境義務具體化，使其具有可操作性。因此，自然人也可以成為環境行政合同的主體，如鄉長與農村個體畜禽養殖戶簽訂的環境汙染防治協議。自然人成為環境行政合同的主體必須具有行為能力。
法人和其他組織、自然人相對於國家、政府及政府部門，都可被視為私人。
（二）環境行政合同關係的客體
合同關係的客體是指合同當事人享有的權利和承擔的義務所指向的對象。關於合同關係的客體，有的認為是物或者勞務；有的認為是物、行為、智力成果和權利；有的認為是債務人應為的行為。從環境資源既有生態價值又有經濟價值，既可以成為私人物品又可以成為公共物品，既可以滿足主體的精神需要也能滿足主體的物質要求的特性出發簽訂的環境行政合同，目的是保護環境資源，溝通和協調環境公共利益和環境私人利益，消除二者的衝突。因此，環境行政合同在合同當事人之間形成了環境資源法律保護法律關係。環境資源保護法律關係的客體是物和行為，所以，本文認為環境行政合同關係的客體也是物和行為兩種。
1.作為環境行政合同關係客體的物——環境資源
“法律意義上的物是指法律關係主體支配的、在生產上和生活上所需要的客觀實體。它可以是自然物，也可以是生產物；可以是活動物，也可以是不活動物。”土地、森林、綜合性的自然生態景觀、清潔的空氣、不受噪音汙染的環境等環境資源要素是自然物，具有客觀性，並能滿足主體物質利益和精神需要，因此，環境資源是環境行政合同關係的客體。
然而，環境資源作為環境行政合同的客體，與民法上的物是不同的，首先，從生態係統的角度看，環境資源作為一個整體，具有不可分性，如清潔的空氣、不受噪音汙染的環境等，這與民法上的物的可分性是不同的。但它是環境法的保護對象，是國家宏觀環境管理的對象，並能為私人所享用；其次，一些環境資源如空氣，風力、太陽光照、水體的自淨能力，無法進行實在的占有和支配，但卻可以被使用；再次，很多環境資源要素如水、森林、草原、土地等具有雙重性，一方麵它是傳統民法上的物，另一方麵又具有生態價值，在開發利用中體現出生態價值與經濟價值、個人利益和社會利益的衝突，它不是傳統的民法意義上的物。然而，作為環境行政合同客體的環境資源必須具體化和確定化，才能在現實中作為被移轉、管理和保護的對象，所以，我們可以把作為環境行政合同客體的環境資源確定化和具體化為下列形式：
（1）生態性物。水、森林、草原、土地、礦藏、海洋、野生動植物等由於既有生態屬性，又有民法物的特征，在其上賦存了生態價值和經濟價值，因而是生態性物。所以對這類資源開發利用時，法律往往有禁限規定。通過環境行政合同可以把法律對這些生態性物開發、利用中規定的禁限措施更加具體化。如對水體的開發利用，可以由水行政主管部門代表國家與私人簽訂合同，明確政府部門的管理範圍、私人的開發權限和保護水體的義務。
（2）環境容量。水體、空氣的自淨能力，森林、草原吸收二氧化碳的能力、淨化空氣的能力都表現為環境資源在一定條件下的納汙量或者容量，這就是環境容量，由於環境容量相對於人類不斷增長的排汙量來講是有限的，也具有稀缺性。因此，經量化後它可以作為管理、分配和消費對象。國家環保部門在總量控製製度的基礎上，量化環境容量，並分配、許可給私人，形成私人的環境容量使用權，從而使環境容量或者環境容量使用權成為環境行政許可類合同的客體。
（3）生態景觀資源。自然風景區、風景名勝區等具有一定的美學價值，能滿足人的精神需求，可以愉悅人的身心，給人提供美感，屬於生態景觀資源。生態景觀資源的美學價值，基於人的精神需要而轉化為具有經濟價值的自然綜合體。隨著生活水平的提高，人們對生態景觀資源的需求越來越大，其具有的稀缺性，使它成為國家保護的對象，成為人們開發利用和消費的對象，因而也就成為環境行政合同的客體。國家通過生態景觀資源開發利用許可合同，將特定的生態景觀資源開發利用權確認給特定的私人，並明確國家與特定私人之間管理、保護和合理開發利用的權利、義務。
2.行為
“在法律關係客體的意義上，行為指的是權利主體的權利和義務主體的義務所共同指向的作為和不作為。”環境行政合同的目的是保護環境資源，方便環境行政管理。所以，保護環境的行為、合理開發環境資源的行為、防治環境汙染的行為、環境管理行為也就成為環境行政合同的主要客體。如在環保局與企業簽訂的汙染限期治理合同中，企業治理汙染的行為和環保局的指導監督行為就是環境行政合同的客體。
行為分為作為和不作為兩類。作為是積極行為，是環境行政合同要求當事人作出的某項活動。如退耕還林合同中退耕造林行為和政府部門的指導行為；不作為是消極的行為，是指環境行政合同要求當事人不要作出某項活動。
（三）環境合同關係的內容
環境行政合同關係的內容是指環境行政合同當事人的權利和義務。不同種類的環境行政合同有不同的內容，合同的當事人可以在法律不禁止或不違法的情況下通過溝通和協商確立各自的權利和義務。
1.國家、政府及政府部門在環境行政合同中可以設定的權利和義務
在環境合同中，國家、政府及政府部門作為一方當事人，所能配置的環境權利一般有：
（1）環境資源使用權的許可權。國家對環境享有管理的職權，因此，環境行政主管部門代表國家有權與私人簽訂排汙權許可合同，有權代表國家許可、分配環境容量使用權。
（2）合同履行的指導和監督權。在環境行政合同中，政府部門具有雙重身份：一方麵它是合同當事人的一方，受合同的約束；另一方麵它是公共利益的代表者，是管理者。因此，在合同履行過程中，在公共利益所需要的範圍內，政府及政府管理部門對合同的履行具有特權，就合同的履行享有監督和指導的權利，對方當事人有接受這種監督和指導的義務。
（3）合同的變更、解除權。在環境行政合同履行中，環境行政管理機關根據國家法律、政策的變化，以及公共利益的需要，有權單方變更或解除合同，不必取得對方的同意。但是變更權和解除權的行使是有限製的。首先，變更、解除權隻能在環境公共利益需要的限度內行使，即行使該項權利是為了防止或免除環境公共利益遭受重大損失；其次，環境行政機關不能變更與環境公共利益無關的條款；再次，因變更或解除合同使對方當事人遭受損失的，應予補償。
（4）對環境行政合同違約相對人的處罰權。在有行政機關作為一方當事人的環境行政合同中，對相對方違反合同的規定，行政機關具有處罰的權利。如《城市房地產管理法》第25條規定：以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，土地管理部門可以征收相當於土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。這說明作為合同當事人一方的土地管理部門，有權處罰違反合同的另一方當事人，其處罰權是履行監督管理職責的體現。
（5）申請強製執行權。在有政府及政府部門作為一方當事人簽訂的環境合同中，在對方當事人不履行合同或不承擔違約責任時，政府及政府部門有向人民法院申請強製執行的權利。
（6）其他權利。如在環境行政合同的簽訂中，行政機關有選擇合同相對方的權利。另外，環境行政合同作為一種形式化的合同，雙方在法律不禁止的範圍內，也可以約定其他權利。
在環境行政合同中，國家、政府及政府部門作為一方當事人，所要承擔的環境義務一般有：
（1）確認或轉移被許可或出讓的環境資源使用權的義務。在排汙權許可合同中，合同的標的是環境容量使用權，但是對環境容量本身無法現實地分割和占有，環保機關也無法像普通的買賣合同那樣，將環境容量交付給相對方。所以，隻有通過合同或者許可證的方式，將環境容量使用權確認給對方當事人。而在環境資源開發利用合同中，政府部門應將出讓的自然資源轉移給另一方當事人，並通過法定形式進行確認，如土地管理部門應通過登記的方式確認使用者的使用權。
（2）提供支持和優惠條件的義務。在環境行政合同中，政府及政府部門作為一方當事人承諾提供履行合同的支持、優惠或照顧條件的，政府部門應當按照合同的規定提供，不能隨意更改或打折扣。如在退耕還林合同中，政府部門應向退耕還林方給予資金或糧食的補助，提供技術指導和技術服務，政府部門就應該按照合同規定的標準、期限和方式履行這些義務。