關於化解縣（區）級地方政府債務風險的思考
財政金融
作者：竺培楠
摘要：地方政府債務主要是由於城市化的快速推進和地方政府財權與事機不匹配形成的。目前，地方政府債務水平處於各指標總體可控水平，但在具體的政府層麵，地方債務規模進一步增加的同時，即將迎來償債高峰期，在一係列外部因素的作用和影響下存在較大的風險，特別是縣（區）級政府的流動性風險更為突出。各級地方政府應當結合自身資源和財力情況，積極探索防範風險的對策措施，加快推進財政預算、財政體製等改革，以徹底化解地方債務風險。
關鍵詞：縣地方政府 流動性風險 債務轉移 風險誇大 財政體製
一、縣（區）級政府的債務風險積累明顯高於市級、省級政府
從國家審計署對全國地方政府性債務審計結果顯示，至2010年底，全國各級政府幾乎都舉借了債務。省級政府舉借債務項目（36個）要遠少於市級（353個）和縣級債務項目（2405），全國隻有54各縣級政府沒有舉借政府性債務。從浙江省披露的數據看，至2009年末，全省政府性債務餘額為4579萬元，增長64%，債務負債率為20.15%，債務率為97.46%，償債率28.28%，其中省本級債務率為91.1%，市縣級債務率為97.99%，明顯高於省本級債務率指標，逾半數市縣在負債率、債務率、償債率三個指標均上超過省定警戒線。其中寧波市政府債務餘額為1458萬元，增長155.34%，也高於省級債務增長率。可見，政府性債務負擔隨行政級次的降低反而是增加的。
從市、縣級指標來看，政府性債務積累速度大大超過其他量化指標，如GDP增速、財政收入增速等，有的縣（區）債務餘額接近或超過財政預算收入。如以寧波海曙區為例，該區2009年在國際金融危機大背景下，為響應中央積極財政政策和寧波市民生工程項目建設，積極籌資用於南站改造、舊村改造、城中村改造、保障性住房建設、非成套房及背街小巷改造，2010年政府債務41.1億元，2011年達到55.12億元，增長34.1%，遠遠高於GDP收入9.1%和財政收入15.1%的增幅。2011年海曙區一般預算收入64.82億元，稍高於債務餘額。從近兩年情況來看，海曙區負債率和債務率分別在10%和150%以上，且明顯呈加重趨勢，反映出政府項目仍在攻堅階段，融資力度未有減弱的超勢；償債率有所下降，從21.5%降到16.1%，但仍在警戒線以上，反映地方債務償債數額在增加，舉債既要保障項目建設，還要兼顧還本付息，流動性風險突出。
二、縣（區）級政府償債壓力增加，未來債務流動性風險不容樂觀
從全國範圍來看，未來三年內將有35%的貸款集中到期，地方政府融資平台將迎來償債高峰，而近一年多來實施的房地產調控使得地方政府可支配收入來源進一步減少，償付壓力巨大。如海曙區 “十二五”規劃按2009年已經上馬開工的項目統計，以及根據經濟發展規劃和各項民生工程項目進度，未來五年政府性總投入約為465億元，其中項目資金需求406億元，還貸資金需求60億元。從年度規劃來看，項目資金需求在2011年和2013年最集中，以後兩年逐年降低，但財務成本累積非常高，三年需46億元，占同期資金需求25%。
從反映區級債務風險指標的長期走勢來看，未來流動性風險也不容樂觀，特別是縣（區）級政府償債壓力較大。如寧波海曙區負債率在後期基本能回到警戒線以內，表明隨經濟的增長債務總體可控，債務負擔隨著經濟的持續健康發展逐步回到安全區域，但債務高度依賴經濟持續穩定增長，有一定的係統性風險；債務率長期遠超警戒線，特別是財力的緩慢增長與債務的快速增長不成比例，需要加強融資管理，創新融資方式，加速資金流動性；結合預算內外收入測算的償債率也長期遠超警戒線，反映債務及付息額長期遠高於預算內外收入，區財政長期處於入不敷出的境地，流動性風險非常高。從公開批露的資料看，東部沿海各省、市、縣（區）政府投融資走向大抵如此，如青島市本級債務率為42.96%，償債率為7.69%，而青島下轄的12區（市）的債務率和償債率總體上高於市本級，特別是市南區、李滄區債務率均為135%，超過了100%的警戒線，有五個區（市）償債率在20%的警戒線以上，區（市）政府償債壓力增加。