財政分權的最優模式
財勢
作者：喬欣
如果追蹤中國經濟發展走勢，不難看出改革開放至今近40年裏，中國創造了經濟高速增長的奇跡。這種奇跡不僅表現在持續多年的GDP高增長率上，還包括中國實現了由計劃經濟向市場經濟的平穩轉型，期間並沒有出現像其他國家那樣的劇烈經濟甚至是政治波動。
是什麼因素推動或支持了中國經濟的增長模式？近些年，在致力於研究這個問題的眾多視角中，其中觀點之一認為，改革開放以來，財政分權改革在激勵我國地方政府大力發展經濟中發揮了重要作用。不過這一研究視角同時指出，隨著時間推逝，縱向財政失衡帶來了地方政府行為扭曲。
如何確立中國財政分權的“最優模式”？本刊記者就此專訪了中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇。
兩種分權模式
其實在學術領域，中國財政分權模式的研究者不在少數，過去近40年間，中國形成了兩種財政分權模式。
一種是1978年中國政府開始實施改革開放政策，為了擴大地方和國有企業的經營管理自主權，緊接著啟動了一場財政分權化改革，即形成了財政包幹製分權模式。在這種分權模式下，地方政府與中央政府簽訂財政包幹合同，根據合同規定的分配方案，地方政府向中央完成上繳任務，超收部分或支出結餘歸地方自主支配，完不成上繳任務或支出超額則由地方自求平衡。盡管財政包幹合同並不穩定，但研究表明，財政包幹製分權模式下的地方政府具有很強的財政激勵去推動地區經濟發展，從而造就了這段時期中國的高速經濟增長。
另一種是分稅製分權模式，兩種分權模式以上世紀90年代中期為界，1994年分稅製改革重新確立了央地財權劃分機製，初步形成與現代市場經濟相適應的財政體製。這種模式的特點是財權層層集中，事權層層下放，同時借助轉移支付解決地方財政失衡。受這些特點影響，從理論上分析，地方政府推動經濟增長的動力應該呈現出下降趨勢，如今看來，事實卻證明了從上世紀90年代中後期開始，地方政府推動地區經濟增長的積極性很高。
在財政分權理論框架中，政治利益構成了地方政府的根本利益，財政分權模式決定了地方政府實現其根本利益的手段和途徑。在很長一段時期裏，對地方政府而言，政治利益是以GDP的增長為目標，而兩種不同的分權模式決定了地方收支行為模式的不同，也就意味著政府與市場關係的不同。
財政包幹製分權模式過度下放財權，地方政府傾向於采取通過壓低企業稅負，提供各種稅收優惠政策吸引企業。從這個角度來說，財政包幹製總體上不利於經濟增長，同時有可能加劇宏觀經濟波動。原因在於，在低稅負的激勵下，企業往往會產生投資衝動進而導致投資過度，如果政府對其進行監管，則會導致經濟下滑，從而形成宏觀經濟波動。另一方麵，低稅負使得財政收入持續下滑，特別是影響到中央財政收入規模後不利於其進行宏觀調控，在這種狀態下的中央財政往往不得不選擇被動的財政政策。而中央通過地方上解獲取收入的分權模式從政治經濟學角度分析一定是不可持續的。
於是就有了1994年的分稅製分權模式。總體來看，這項財政分權改革在很長一段時間內對經濟增長發揮著促進作用。然而，學術界有觀點認為，分稅製是一次集權因素與分權因素相結合的改革，表現為預算內財政體係具有集權化特征，但預算外財政的運行卻是高度分權化，而且，隨著時間的推移，預算內的集權化進一步推動了預算外分權因素的增強，即存在著集權下的分權體係。
這種分權模式帶來的扭曲性日漸突出，特別是2002年的所得稅分享製度改革進一步加劇了縱向財政失衡帶來的扭曲性影響。主要表現在一方麵地方政府支出規模出現過度膨脹，另一方麵是支出結構扭曲，更加依賴於基礎設施投資，地方政府這種收支行為引發了各界對中國經濟增長模式及其可持續性的關注。
有業內人士分析，引發關注持續發酵的原因還有如今中國經濟發展中的兩個特征性表現：第一，中國經濟的短期增長特點明顯，表現為經濟增長主要由投資驅動，尤其是政府投資，但投資效率卻難有改善甚至出現了下降，由此拖累了經濟增長質量與效率的改善，引發了部分學者對中國經濟的可持續性和長期經濟增長的擔憂。第二，在中國經濟高速增長的同時出現了出現了社會事業與經濟增長脫節的增長失衡現象，突出表現為地方政府提供的公共服務不足、效率低下，由此也引發了社會公眾的不滿、社會不和諧等問題，製約了中國經濟長期增長的潛力。
分權變成了分稅
在周天勇看來，財政分權確切地說應該是分稅，因為稅權本身都在中央。
對於前文已經提到的，在分稅製財政分權模式下造成的縱向財政失衡帶來的扭曲性影響，周天勇向記者算了一筆賬。
2014年全國一般公共預算收入140349.74億元，如果考慮全國政府性基金收入54093.38億元、全國國有資本經營預算收入2023.44億元及全國社會保險基金收入39186.46億元，同時為避免重複計算，扣除社會保險基金財政補貼收入8446.35億元，由此可以計算得出2014年我國全口徑財政預算收入為22.7萬億元。