憲法序言及其效力爭議
求實篇
作者：張千帆
除了英國等極個別國家之外，目前世界上兩百來個國家和地區都有自己的成文憲法。大多數聯邦國家還有不止一部憲法，譬如美國就有51部憲法之多——除了聯邦憲法之外，每個州都有自己的憲法。憲法是國家根本大法，其最高權威體現在正文所定的條款中。此外，許多成文憲法都有序言。憲法序言是否如同正文一樣具有法律效力，則國際法學界和國內法學界均有爭議，未有定論。
一、世界各國憲法序言的總體情況
世界各國憲法豐富多樣，其序言也呈多樣性。考察世界各國憲法，可以發現如下幾個特點：
第一，憲法序言隻是一個概稱，在各國憲法中不一定叫序言。一般來說，“我們把憲法正式條文之前的一段文字都當作序言”注1。序言通常采用敘述性文字，或以敘述性文字為主，不同於憲法正文符合法規範的表述。由於各國憲法千差萬別，正文之前的那段（或多段）敘述性文字，在各國憲法中使用的稱謂也不一樣。有的叫序言，如1958年法蘭西第五共和國憲法；有的叫前言，如德意誌聯邦共和國基本法；有的叫序文，如1946年法蘭西第四共和國憲法；有的無標題，隻在憲法正文之前有一段文字敘述，如美國聯邦憲法、意大利共和國憲法、瑞士聯邦憲法等。注2此外，可能還有其他名稱。
第二，憲法序言並非必不可少。姑且不論像英國這樣典型的憲政國家可以沒有成文憲法，即便是有成文憲法的國家，其憲法也並非一定要有序言。即便是同一國家，在不同時期製定的憲法，也存在時有時無的情況。據國內1982年出版的一份材料統計，世界各國現行141部憲法中，有序言的94部（其中標有“序言”二字的57部，沒有標明“序言”二字的37部），沒有序言的47部。注3無序言的憲法約占總數的33%。而另一份統計則顯示，在1987年前後，世界151部成文憲法中，有序言的憲法為95部。注4亦即56部憲法無序言，約占總數的37%。而一項以1997年前後世界各國（除非洲外）107個國家的憲法序言的統計，其中有序言的憲法為79部，沒有規定憲法序言的28部，占26.2%。注5而在非洲的56個國家中，也有安哥拉、博茨瓦納、加納、津巴布韋、萊索托、毛裏求斯等至少7個國家的憲法沒有序言；其中庫克群島憲法以“解釋”和“定義”代替序言，頗像一篇美式立法，實際上不是通常意義的“序言”。由此可見，世界各國憲法中有四分之一到三分之一是沒有序言的。事實上，沒有序言倒也不失為“序”的一種方式。因為普通法律一般是沒有序言的，至多隻有一句話說明製定與頒布法律的主體與時間，或在第一條說明法律的基本目的和價值取向。既然憲法也是法，對序言的處理也未嚐不可如此。
我國自1954年以來的四部憲法均有序言。但參與製定憲法的法學家張友漁先生，在解釋《中華人民共和國憲法草案（一九五四年憲法）的基本精神和主要內容》時說：“我國憲法草案（初稿）為什麼要有序言呢？……序言可以有也可以沒有。我們之所以要有序言是因為我們正處在過渡時期，有些必須規定在憲法裏的東西不便寫成條文。憲法的基本任務，即國家在過渡時期的總任務，和實施憲法的條件（如統一戰線、全國人民的團結、各民族的團結、國際團結）都不便寫成條文，寫成條文，不如放在序言裏容易說得清楚，說得透徹。另外如憲法產生的背景、革命勝利的過程、外交政策等也都不便寫成條文，放在序言裏更恰當些。”注6
第三，憲法序言可長可短。世界各國憲法序言文字有長有短，內容有繁有簡。如瑞士聯邦憲法序言較短，不足一百字（字符）；南斯拉夫憲法序言最長，長達一萬多字。以前述1997年前後世界各國（除非洲外）107個國家的憲法序言的統計為例，其中有序言的79部憲法，序言字數的中位值（指排序中間的數值，不是指平均值）為247，注7其中有6個國家的憲法序言超過1000字。中國排名第三，1982年憲法序言1792字，僅次於大洋洲的巴布亞新幾內亞、南美洲的特立尼達和多巴哥。當然，非洲不少國家的憲法序言也都相當長。一般來說，這些國家或者曆史悠久（如埃及），因而可以如數家珍般地羅列自己的“優良文化傳統”；或者剛剛取得民族主權獨立，因而執政者會不厭其煩地強調自己的“豐功偉績”，作為其統治合法性的理論基礎。憲法序言中的宏大敘事一般是這麼來的，往昔和今日的“輝煌成就”占了絕大部分。
反之，一部繼往開來、麵向未來的憲法則通常簡明扼要。譬如1788年頒布的美國聯邦憲法序言隻有區區52個英文單詞（不算8個標點），翻譯成中文（連同8個標點）也不過81個字：“我們合眾國人民，為了形成一個更完善的聯邦，建立正義，保障國內安定，提供共同防禦，促進普遍福利，並將自由的恩賜被及我們與子孫後代，特製定與創立這部美利堅合眾國憲法。”1949年聯邦德國基本法序言更簡短，隻有72個字：“德國人民意識到在上帝和人類麵前之責任，並作為統一歐洲的平等一員，決定為世界和平而努力；為此決心所激勵，他們通過其選民權力而采納了這部基本法。”1958年法蘭西第五共和國憲法序言則稍長，共124個字：“法國人民在此莊嚴宣告其對人權和國家主權的原則之歸附；這些原則定義於1789年的《人權宣言》，並獲得1946年憲法前言的肯定和補充。根據這些原則和人民的自由決定，共和國在此向海外領地表示願意向它們提供新的機製，以基於自由、平等和博愛的共同理想，並促成其民主演變。”三個國家代表了世界上三大主要憲法模式，但是三篇序言加起來也不過277個字（中文）。
相比之下，社會主義國家的憲法序言普遍較長。目前世界上有5個國家，通過憲法明確宣布自己是社會主義國家：中國、越南、老撾、朝鮮、古巴，其憲法序言的中位值是724。如果將其他國家作為憲法意義上的“非社會主義”國家的話，注8社會主義國家憲法序言的平均長度是非社會主義國家憲法序言的3.4倍。注9（八二憲法修改委員會副秘書長張友漁在1982年刊出的一篇文章中說：“新憲法是一部中國型的社會主義憲法。就是說，它既是社會主義的，又不是一般的社會主義的，而是中國型的社會主義的，適應新時期所需要的憲法，它並不是一成不變的。”）兩者之間之所以有如此差別，主要是因為社會主義國家憲法的序言不僅包含了曆史文化傳統和革命成就，而且有的還規定了國家階段性綱領和基本政策；非社會主義國家的憲法序言則很少規定這些方麵的內容。在上述1997年統計的79部有序言的憲法中，大約有1/ 5包含民族獨立等曆史成就的內容，但是大都一句帶過，隻有10個國家包含此類“宏大敘事”，而其中5個是上述社會主義國家。
由此可見，憲法序言的長度主要取決於序言內容及其性質。當然，這條規則也有例外，例如喀麥隆1996年憲法序言是一篇“宏大敘事”，不過其中大部分是規定憲法基本原則和價值。
二、憲法序言的組成要素
從世界範圍來看，各國憲法序言通常規定製憲主體、製憲目標、憲法原則和憲法地位，但也不能一概而論。譬如以上美國、德國、法國憲法都以“人民”的名義開頭，表明人民是最終意義的製憲主體，其實都是“虛晃一槍”，並沒有具體說明使憲法生效的主體——在美國，當時的13個州議會或製憲大會逐個批準憲法草案；在德國，2/3的州議會通過基本法草案即算生效；法國則交由選民公決，確實有點“人民憲法”的味道。中國1982年憲法序言未提憲法的製定主體，實際上是由全國人大投票通過。
美國聯邦憲法序言把立憲目標說得很清楚：“為了形成一個更完善的聯邦，建立正義，保障國內安定，提供共同防禦，促進普遍福利，並將自由的恩賜被及我們與子孫後代。”德國與法國憲法序言則隻是“表達決心”，並沒有明確規定製憲目標。美國聯邦憲法與德國基本法序言沒有明確規定憲法原則，而法國憲法則同時規定了人權和主權原則，其實是1789年《人權宣言》17條和法蘭西第四共和國憲法序言18條的簡稱。中國等5部社會主義憲法都沒有規定製憲目的和憲法本身的原則。
中國1982年憲法序言最後明確規定，憲法是“國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。相比之下，美、德、法三篇憲法序言都沒有明確規定憲法是“根本法”、具有“最高的法律效力”，蓋由於這是“憲法”自身的題中之義，毋庸贅述，憲法高於一般法律的效力自然會在憲法訴訟等具體適用過程中顯現出來。當然，在憲政根基不牢固的國家，序言強調一下憲法效力並沒有什麼壞處。