八二憲法與憲政
春秋筆
作者：童之偉
“八二憲法”指全國人大於1982年12月4日公布施行的《中華人民共和國憲法》，這部憲法是以1954年憲法為基礎，曆經兩年多的研究、討論，包括全民參與的討論，反複修改草案後形成的。八二憲法公布施行31年來，經過了四次局部修改，在2004年定型為我國現行憲法。目前，社會上對八二憲法與憲政的關係多有爭議。弄清八二憲法與憲政的關係，或許對理解中國的憲法發展會有些參考意義。
一、憲政的大體內容
要說清八二憲法與憲政的關係，先要說清楚什麼是憲政。對於憲政的內容，不同時代不同國家的人們看法不一樣，同一國家同一時代的人們看法往往也有不小差別。
憲政與憲法一樣，是歐美舶來品。與憲政對應的英語詞組主要有兩個：一是constitutional government，直譯為立憲政府、合憲政府，這裏所說的“政府”相當於中國憲法中的“國家機構”；另一個是constitutionalism，直譯為立憲主義，它強調國家機構所遵循的立憲價值觀。從內容構成看，它們實際上是同義詞。
在歐美，有人認為“憲政是這樣一種政體，在那裏，政府的權力適從於其國民的利益和個人自由之保障”注1；也有人認為，“在最一般的意義上說，它是一個闡釋政府權威源於和受限製於根本法文本之原則的觀念、態度和行為模式的複合體”，“它要求行使國家權力的官員受高級法的限製……檢驗憲政的根本標準，是憲法之下的有限政府概念。”注2
或許是這些說法都比較抽象，美國哥倫比亞大學的路易士·亨金教授曾按自己的理解概括出憲政須滿足的七項要求，也就是他認為憲政應該包括的七個方麵內容：建立在國民主權基礎上；憲法有最高法律效力，國家機關必須遵守憲法，權力受憲法限製；確保政治民主和代議製政府；落實以下原則：有限政府、權力分立、製約平衡、武裝力量由文官控製、警察受司法控製和司法獨立；保障《世界人權宣言》承認的個人權利；建立有效的違憲審查機製；尊重民族自決權。注3
在當代歐美，也不乏對憲政概念做簡明界定的學者。例如，美國喬治城大學兩個教授在其編寫的比較憲法教科書中寫道：“所謂憲政就是：法治既適用於民眾，也適用於政府官員；司法獨立；保障基本人權。”注4
憲政一詞，大體上是隨憲法之後傳入我國的，其所表述的含義和重點，也處於演變之中。實行憲政必須有憲法，不管相關憲法是成文的還是不成文的。所以，中國曆史上爭取憲政的努力，開始於19世紀下半葉，所爭取的具體內容，最初是要求製定憲法。自20世紀初有了憲法之後，憲政在中國的內容，開始轉向把限製公權力、保障公民基本權利的內容寫進憲法，並切實實施憲法。所以，1924年孫中山《建國大綱》中繼軍政、訓政之後的憲政，以及1940年毛澤東《新民主主義的憲政》在“民主的政治”的意義上所講的憲政，都是在限製公權力、有效保障公民基本權利意義上講的。
實際上，1982年以來中國所講的憲政，如2008年3月8日《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，以及反映中國法學界主流學術觀點的大量文章中論及的憲政，其內容也是以這些含義為根本基礎的。2008年經全國人大批準的全國人大常委會工作報告認為，全國人大2004年對八二憲法的第四次修改，“充分體現了黨的主張和人民意誌的統一，成為我國憲政史上又一重要裏程碑”。顯然，我國最高國家權力機關認可了憲政這個提法。
憲政是我國當今法學界、憲法學界普遍認同的概念。一般認為，憲政是“以憲法為依據，以民主政治為核心，以法治為基礎，以保障人權為目的的政治形態或政治過程”；“憲法的實施是建立憲政的基本途徑”，“建立有限政府是憲政的核心”。注5
縱觀憲政一詞傳入中國後的發展，可以說，所謂憲政，無非指一國政治和法律製度中幾個基本層次的內容及其落實，其中主要包括：按國家一切權力屬於人民原則立憲或修改完善憲法；保障基本人權或公民基本權利；在民主選舉的基礎上組織國家機構；向國家機構委托權力，並對這些公權力做縱向、橫向配置，規範權力主體的運用行為；保障憲法的實施。更具體地說，憲政無非是包括如下要素或其中一部分的政治法律製度：立憲，國民主權，有限政府，基本人權或公民基本權利保障，代議民主與普選，社會生活的民主化，權力監督或製約，軍隊的憲法控製，司法獨立，憲法監督或違憲審查。
憲法與憲政密切相關，有一部憲法並認真實施憲法，就一定有憲政，盡管相應的憲政狀況可能很不完善、有諸多弊端。八二憲法是一部比較好的憲法，這部憲法的形成、內容結構和三十多年來的實施，每一種表現都是中華民族追求憲政理想、努力實行憲政的表現。
二、八二憲法奠定了中國實行憲政的基礎
實施八二憲法，就是在落實憲政。為了說明這個道理，下麵對八二憲法與一個個主要憲政要素的密切關係做點詳細解說。
（一）八二憲法創製過程本身是一次憲政改革
創製憲法是憲政的首要條件。對於已經製定了憲法的國家來說，創製憲法通常來說不是製憲而是修改憲法。八二憲法是對1978年憲法進行全麵修改的結果。從1980年9月10日全國人大通過憲法修改委員會成員名單，到1982年12月4日公布施行，曆時兩年多對1978年憲法進行全麵修改的過程，本身就是將憲政要求貫徹到八二憲法文本中的一個過程。
可以說，1982年憲法的創製過程，實際上伴隨著一次較為全麵的憲政改革。1978年憲法雖然也體現了一些憲政的要求，但憲政要素嚴重殘缺。以1954年憲法為主要參照，全麵修改1978年憲法，一些十分重要的憲政原則或要素被較為係統地貫徹到了八二憲法的文本中，其中包括：憲法在中國整個行為規範體係中的至上性、違憲必究；公民在法律麵前一律平等；充實保障公民人格尊嚴不受侵犯和對國家機關及其官員的批評權等基本權利；取消公民必須擁護中共領導和社會主義製度等不合理義務；規定最高國家機關主要領導人的任期限製；完善代議民主製即人大製度；重新確定法院獨立行使審判權、檢察院獨立行使檢察權等屬於司法獨立範疇的要求；將軍隊領導體製納入憲法；規定辦理刑事案件有關國家機關間相互製約，部分打破了社會主義憲法不敢規定相互製約的禁忌。
（二）八二憲法確認的“一切權力屬於人民”原則奠定了憲政的基礎
國家“一切權力屬於人民”即“主權在民”，是最根本的民主原則。在憲法上、內政上，“主權”與“一切權力”的關係是：“主權”是國家“一切權力”的最高部分，代表和象征“一切權力”，而“一切權力”包括了“主權”在內，所以，憲法上“一切權力”與“主權”所指內容相同。
公天下還是家天下的區別，就看“主權”或“一切權力”屬於誰。如果是專製君主製的家天下，那就是“朕即國家”，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，“主權”或“一切權力”都屬於一家一姓。如果是公天下，則隻能是“主權”或“一切權力”屬於全體國民。
在中國曆史上，1912年3月11日公布實施的《中華民國臨時約法》首次確認國家之“主權屬於國民全體”，其實這也就是宣告天下是大家的。中華人民共和國前後四部憲法的文本，都繼承了辛亥革命的這個成果。八二憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。/人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。/人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”國家權力在我國憲法上的具體表現是職權和權限。
或許，我國很多人對於國家“一切權力屬於人民”的說法已經熟視無睹，覺得憲法做這樣的規定或不做這樣的規定，無關痛癢。但實際情況完全不是這樣。“一切權力屬於人民”是中國整個政治法律製度的憲法基礎和關鍵支柱。原因是：
1.“一切權力屬於人民”原則確立了中國的最高政法倫理：一切公權力或其中的任何部分，隻有源於選民委托才具有正當性，否則就涉嫌篡奪；同理，隻有憲法規定的機構及其官員，才能行使國家權力，並從公共財政獲得生存保障，否則屬於不正當或應被認定為無效。
2.“一切權力屬於人民”概括地反映了民主政治的全部內容。我國憲法規定的根本政治製度是人大製度，但人大製度隻是落實“一切權力屬於人民”原則的具體形式。如果說憲政就是民主的政治，那麼，實行憲政從根本上說就是在政治過程中落實國民對全部公權力的控製和運用。
3.“一切權力屬於人民”決定了國家權力必須受憲法限製，而有效限製國家權力是落實憲政的基本保障。國家和國家機關沒有固有權力，任何權力都屬於國民，故國民與國家機關之間是權力委托與受委托關係。受委托者行使權力的範圍，隻能以國民委托的內容為限，必須服務於國民的根本利益。所謂委托，在製度上表現為通過憲法作出規定或曰列舉，必要時可由法律加以細化。其他法治國家憲法學上所說的“有限政府”或“權力受限製的政府”，所指的就是這種國家機關權力受限製的原理和實踐。通俗地說，按“一切權力屬於人民”或國民主權原則，國家或國家機關所能運用的權力須以憲法規定了的或列舉出來的為限。
4.執政黨的機構與國家機構分開（即人們常說的“黨政分開”）乃落實“一切權力屬於人民”原則的必然要求。按憲法，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大，不是任何其他組織。在任何特定國家或社會的特定時期，法權（即權力和權力的總量）都是恒定的，因此，黨政不分、執政黨的機構行使國家權力，其權力從來源上看，隻能要麼是執政黨代行或部分代行了選民委托給各級人大等國家機關的權力，要麼是執政黨擠占了憲法確認的公民基本權利。所以，落實“一切權力屬於人民”，黨政必然分開；反之，黨政不分狀況則表明這一原則尚待落實。
（三）八二憲法明示黨權受限製，為落實憲政創設了關鍵憲法依據
憲政的最基本特征是限製公共權力，其中不僅要限製國家權力，更要限製因黨政不分而形成的執政黨黨權。主導八二憲法創製的那一代中共領導人偉大的表現之一，就是認識到黨權無限與此前憲法法律、民主法製和公民基本權利慘遭踐踏的關聯性，從而下決心限製執政黨的無限權力。為此，八二憲法序言最後自然段和總綱有關條款分別以規範的形式規定：本憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，包括“各政黨”在內的一切憲法關係主體“都必須以憲法為根本的活動準則”；“各政黨”“都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”；“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。毫無疑問，“各政黨”包括中共，“任何組織”包括中共的各級各類組織。與此相配合，《中國共產黨章程》規定了“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”。
對於八二憲法的以上內容，有研究者將其概括為“黨在法下”原則，認為“黨在法下”原則的確立，是中華人民共和國史上的巨大進步。注6此說是符合中國實際的，但若從憲理上看，事情顯得更複雜一些。
一個政黨推動本國製定憲法，本身就意味著要遵守憲法，在憲法之下活動，絕沒有推動製定憲法後自己不遵守憲法的道理；再說，一部憲法製定後，如果允許領導其製定的政黨不遵守憲法，那麼，憲法就不成其為憲法，實際上等於國家無憲法、未立憲。所以，在憲理上我們隻能說，中國共產黨從來認為本黨應該遵守憲法、本黨在憲法之下，但實踐中由於缺乏製約，中共的機構或領導人往往違反憲法、客觀上獲得了超越憲法和法律的特權。
八二憲法規定各政黨必須遵守憲法、違憲必須追究的意義，在於接受曆史教訓，強調執政黨必須遵守憲法和法律，並非開創了“黨在法下”的憲法原則。但在解決執政黨遵守憲法這個棘手問題上，八二憲法的上述規定在中華人民共和國曆史上走出了具有裏程碑意義的一步。
（四）八二憲法充實了基本人權或公民基本權利的保障
憲法是基本人權或公民基本權利的保證書，切實保障基本人權或公民基本權利，是立憲的根本目的，也是憲政的主要內容。按憲法的規定切實保障這些權利，是實行憲政的主要內容。
八二憲法對基本人權或公民基本權利做了較充分的確認，其內容的廣泛程度已十分接近歐美發達國家的水平。這些權利主要是：公民在法律麵前一律平等；選舉權和被選舉權；言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由；宗教信仰自由；人身自由；人格尊嚴不受侵犯；合法私有財產不受侵犯，私有財產權和繼承權；住宅不受侵犯；通信自由和通信秘密受保護；對國家機關和官員提出批評、建議權；取得國家賠償權；勞動權、休息權、受教育權、獲得物質幫助權；文化活動自由；受刑事追訴時獲公開審判權、獲得辯護權；等等。
或許有人說，八二憲法確認的公民基本權利雖廣泛，但落實得不好。確實，有些基本權利實際保障水平不高，甚至有些基本權利還缺乏落實所不可缺少的立法。