※※第一章 論公意是不可摧毀的
一旦有若幹人結合起來自認為一個整體，他們就隻能有一個意誌，這個意誌關係共同的生存以及公共的幸福。此時，國家的全部精力是蓬勃而單純的，它的準則是光輝而明晰的；這裏絕不會有各種錯綜複雜、互相矛盾的利益，公共福利到處都明白準確地表現出來，隻要有理智就能看到它們。和平、團結、平等是政治上一切爾虞我詐的敵人。純樸正直的人們正是由於他們單純，所以難於欺騙；誘惑和甜言蜜語對他們都無用，他們甚至還不夠精明得足以當傻瓜呢。當我們看到在世界上最幸福的人民那裏，一群群農民在橡樹底下規劃國家大事，而且總是處理得十分明智；這時候，我們能不鄙視那些以種種伎倆和玄虛使得自己聲名遠揚而又悲慘不堪的國家的精明嗎？
一個這樣治理著的國家那麼隻需要很少的法律，而隨著頒布新法律之成為必要，這種必要性早已普遍地被人們看到了。第一個提議那些法律的人，隻不過是道出了大家都已經感到了的東西罷了；把人人都已經決意要做的事情變成法律，這既不是一個陰謀問題，也不是一個雄辯問題，隻要他能肯定別人也會照他這樣做就行。
使理論家們陷於錯誤的，就在於他們隻看到了那些剛開始體製就不好的國家，所以他們就認為在這些國家裏是不可能維持這樣一種政治製度的。他們喜歡想像一個機警的騙子，或者一個巧妙的說客，所能用以誘說巴黎人民或倫敦人民的種種無稽之談。他們不明白克倫威爾是會被伯爾尼的人民關進鍾樓的，波佛公爵也會被日內瓦人嚴加管束的。
可是當社會團結的紐帶開始鬆弛而國家開始削弱的時候，當個人利益開始為人所感覺而一些小社會開始影響到大社會的時候；此時，公共利益就發生變化並且出現了對立麵。投票就不再由全體一致所支配了，公意就不再是眾意，矛盾和爭論就露頭了；所以最好的意見也都不會毫無爭論地順利通過。
最後，國家在瀕於毀滅之時，就隻能是以一種幻覺的而又空洞的形式生存下去，社會的聯係在每個人的心裏全都已經破滅了，最卑鄙的利益竟厚顏無恥地偽裝上公共幸福的神聖名義；此時，公意沉默了，人人都受著自私的動機所引導，也就再不作為公民而提出意見了，像是國家從未曾存在過似的；人們還冒充法律的名義來通過僅以個人利益為目的的種種不公正的法令。
會不會因此之故公意就會消滅或者腐化了呢？不會的，公意永遠是穩固的、不變的而又純粹的；可是它卻可以向壓在它身上的其他意誌屈服。每一個使自己的利益脫離公共利益的人都看得很清楚，他並不能把兩者完全分開；但是在和他所企求獲得的排他性的私利相比之下，則他所分擔的那份公共的不幸對他來講就算不上什麼了。可除了這種私利之外，則他為了自己的利益也還是會和任何人一樣強烈地要求公共福利的。甚至於是為了金錢而出賣自己選票時，他也並未消滅自己內心的公意，他隻是回避了公意而已。他所犯的錯誤就是改變了問題的狀態，就是對於人們向他所提出的問題答非所問而已；從而他不是以自己的投票在說：“這是有利於國家的，”反倒在說：“通過這些意見，乃是有利於某個人或某個黨派的。”於是集會中的公共秩序的法則就不全然是要在集會中維持公意了，反而更是要對公意常常加以疑問，並由它來經常做出答複。
在主權的各種行為中，僅就投票這一項權利——這是任憑什麼都不能剝奪於公民的權利，——我在這裏就有很多的意見可寫。另外，還有關於發言權、提議權、分議權、討論權等等，這些權利政府總是煞費心機地要全部保留給它自己的成員。可是這些重要的題材就可另寫一篇論文，我無法在本書裏一一談到。
※※第二章 論投票
從上一章闡述可以看出，處理一般事物的方式就足以確切地標明道德風尚的實際情況以及政治體的健康狀態。在大會裏人們越是能和衷共濟，也即是說人們的意見越是趨於全體一致，則公意也就越占統治地位；反之，冗長的爭論、意見的分歧，也就宣告了個別利益占統治地位。
當國家的體製中包括有兩個或更多的等級時，——例如羅馬的貴族與平民，他們的爭執即使是在共和國最美好的時期也常常擾亂著人民大會，——則上述這一點似乎不太顯著。但是這種例外多半隻是外表的而不是內在的；因為這時候由於政治共同體內在的缺陷，可以說是一國之內有了兩個國家。這一點對於這兩者合起來說雖然不是正確的，但對於它們每一個來說卻是正確的。而且實際上，即使是在最動蕩的時代，隻要元老院不加幹涉，人民的投票總是進行得很平靜的，並且總是按多數票來表決的；公民們既然隻有一種利益，人民也就隻有一種意誌。
可循環到了另一個極端，也會出現全體一致。那就是當公民全都淪為奴役狀態，既不再有自由也不再有意誌的時候。此時，恐怖和阿諛把投票變為一片喧囂；人們不再討論了，人們不是讚頌就是咒罵。羅馬皇帝統治下的元老院，其表示意見的可恥方式便是如此。有時候它那做法又是謹慎得荒誕出奇。塔西佗曾經指出，在奧東的統治下，元老們在爭相詈罵維梯留斯時，竟至同時嚷成一片可怕的喧嘩，為的是萬一維梯留斯作了主子的話，他也無法知道他們每人都說了些什麼。
從這些不同的考慮裏，便產生了一些準則；我們應該依據這些準則，按辨認公意的難易程度以及國家盛衰的現狀，來規定計算票數和排比不同意見的方式。
隻有一種法律，就其本性而言，必須要有全體同意；那就是社會公約。因為政治的結合乃是全世界上最自願的行為；每一個人既然生來就是自由的，並且是自己的主人，所以任何人在任何可能的借口之下，都不能不經他本人的許可就役使他。斷言奴隸的兒子生來就是奴隸，也就等於斷言他生來就不是人。
但是，如果在訂立社會公約的時候出現了反對者的話，這些人的反對也並不能使契約無效，那隻不過是不把這些人包括在契約之內罷了；他們是公民中的外邦人。可是在國家成立之後，則居留就構成為同意；而居住在領土之內也就是服從主權。
除去這一原始的契約之外，投票的大多數是永遠可以約束其他一切人的；這是契約本身的結果。可是人們會問：一個人怎麼能夠是自由的，而又被迫遵守並不是屬於他自己的那些意誌呢？反對者怎麼能既是自由的，而又要服從那些他們所不曾同意的法律呢？
我要回答，這個問題的提法是錯誤的。因為公民是同意了一切法律，即使是那些違反他們的意願而通過的法律，即使是那些他們膽敢違犯其中的任何一條都要受到懲罰的法律。國家全體成員的經常意誌就是公意；正因為如此，他們所以才是公民並且是自由的。在人們在人民大會上提議製定一項法律時，他們向人民所提問的，確切地說，並不是人民究竟是讚成這個提議還是反對這個提議，而在於它是不是符合公意；而這個公意也就是他們自己的意誌。每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意誌，於是從票數的計算裏就可以得出公意的宣告。所以，與我相反的意見若是占了上風，那並不證明別的，隻能證明我錯了，隻能證明我所估計是公意的而不是公意。假如我的個別意見居然勝過了公意，那麼我就是做了另一樁並非我原來所想要做的事；而此時候，我就不是自由的了。
當然，這要假定公意的一切特征仍然存在於多數之中；假使它在這裏也不存在，那麼無論你讚成哪一邊，都不再有自由可言的。
前麵在說明人們在公共討論中是怎樣以個別的意誌代替公意時，我已經充分指出了預防這種流弊的可行方法；後麵我還要再加以論述。至於可以宣告這種意誌的投票比例數，我也已經給出了測定它所應根據的各項原則。一票之差可以破壞雙方相等，一票反對也可以破壞全體一致。但是介與全體一致與雙方相等之間的，卻還有許多種數字不等的分配，然而對於其中的任何一種，我們都可以按照政治體的情況與需要來確定這個數字。
有兩條普遍的準則可供我們規定這一比率：首先，討論愈重大，則通過的意見也就愈應當接近於全體一致；其次，所涉及的事情愈是需要迅速解決，則所規定的雙方票額之差也就愈是應該縮小，在必須馬上做出決定的討論中，隻需有一票的多數就夠了。這兩條準則中的前一條似乎更切合於法律，而後一條則好像更切合於時務。但無論怎樣，都必須依賴兩者的結合才能確定我們可以宣布其為多數的最好的比率。
※※第三章 論選舉
關於君主與行政官的選舉，——我已經說過它是一種複合的行為——也有兩種途經可以進行，即選定與抽簽。這兩種中的任一種，都曾經在各個不同的共和國裏使用過；而且至今在選舉威尼斯大公時，我們還能看到這兩者的非常複雜的糅合。
孟德斯鳩說：“以抽簽來進行選舉，乃是民主製的本性。”我同意這種說法，可為何如此是這樣的呢？孟德斯鳩接著說：“抽簽是一種不會傷害別人的選舉方式；它使每個公民都能有一種為祖國服務的合理願望。”這就不成為理由了。
假如我們能注意到選舉首領乃是政府的一種職能，而並不是主權的一種職能，那麼我們就可以看出為什麼抽簽的辦法最具有民主製的性質；因為在民主製裏，行政機構的行為愈少，則行政機構也就愈好。
在一切真正的民主製之下，行政職位並非一種便宜，而是一種負擔；人們無法公平地把它加給這個人，而不加給另一個人。唯有法律才能把這種負擔加與中簽的人。因為抽簽時，人人的條件都是相等的，而且選擇也並不取決於任何人的意誌，所以就絕不會有任何個人的作用可以改變法律的普遍性。
在貴族製之下，是由君主來選擇君主，由政府自己來保存自己的；恰是在這裏，用投票的方法才是十分合宜的。
威尼斯大公選舉的例子，絕不是推翻了這種區別，反倒證實了這種區別；那種雜糅的形式正適合於混合政府。因為如果把威尼斯政府認為是一種真正的貴族製，本來原本就是一種錯誤。如果說那裏的人民在政府裏根本沒有份的話，那麼那裏的貴族本身就是人民了。眾多貧窮的巴拿波特是永遠不會接近任何行政職位的，而它那貴族也隻是擁有“閣下”的空頭銜以及出席大會議的權利罷了。那個大會議的人數眾多，正和我們日內瓦的全體會議一樣，其中最顯赫的成員也並不比我們的普通公民更有特權。是的，撇開兩個共和國的極端差異之處不談，則日內瓦的市民正好就相當於威尼斯的貴族，我們的土著與居民就相當於威尼斯的citadins（公民）與人民，我們的鄉民則相當於威尼斯大陸的臣民。最後，不管人們是以何種方式去考察那個共和國，但除了它的地域廣闊之外，它的政府絕不會比我們的政府更加是貴族製。所有的不同隻在於，我們並沒有一個終身的首領，所以我們完全不需要抽簽。
在真正的民主製之下，抽簽選舉並不會有多大方便；因為在那裏人人平等，不論是在道德和才能方麵，還是在品行和財富方麵，所以不管選擇什麼人似乎都無所謂。但是我已經說過，真正的民主製是根本就不存在的。
當選舉與抽簽兩者並用的時候，隻需要專門才能的地方，例如軍事職務，就應該由選舉來充任；而抽簽則適宜於隻需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方，例如審判職務，因為在一個體製良好的國家裏，這些品質是任何公民所共有的。
在君主製的政府之下，無論是抽簽還是選舉都沒有任何地位。國君既然是當然的、獨一無二的君主與行政官，所以對他部屬的選擇權就隻能屬於他本人。當聖彼得修道院長建議要大肆擴充法國國王的禦前會議，並以投票來選舉它的成員時，他卻並沒有想到他是在建議要改變政府的形式。
我還應當談一下人民大會上的投票與計票的方式；然而，也許羅馬政治製度史在這方麵能夠更清楚地闡明我所要奠定的全部準則。一個慎思明辨的讀者，能略加詳細地看一看在一個二十萬人的會議上人們怎麼來處理公共的和個別的事務，也許是不無裨益的吧。
※※第四章 論羅馬人民大會
我們根本沒有任何有關羅馬初期的可靠文獻。甚至看來很有可能，人們談到有關羅馬的大部分事情都隻是寓言；而一般說來，各民族紀年史上最有教育意義的那部分，即他們創業的曆史，也正是我們最缺乏的那部分。經驗每天都在教導我們，各個帝國的革命是由於什麼原因產生的；但是，現在卻已不再有民族在形成著了，因而我們就幾乎隻好憑推測來解說他們是如何形成的。
我們所發現的各種既成習慣，至少表明了這些習慣都有一個起源。能追溯這些起源的傳說，根據最大的權威而且又被最有力的推理所證實了的傳說，就都應該視為是最準切可靠的。這就是我在探索世界上最自由、最強盛的民族怎樣行使他們的至高無上的權力時，所力圖遵循的準則。
羅馬建國後，新生的共和國——也即是由阿爾斑人、沙賓人和異邦人所構成的那支建國者的隊伍，——就分為三種人；因為這種區分，所以它們的名字就叫作部族。每一個部族分為十個庫裏亞，每一庫裏亞再分為若幹德庫裏亞，其中為首的便是庫裏昂和德庫裏昂的首領。
此外，從每個部族都要征集一支一百名騎兵或騎士的團體，叫作百人團；由此可見，這種在一個城市裏簡直沒有任何必要的劃分，當初隻不過是軍事性的。然而仿佛是一種偉大的本能，預先就使得羅馬這個小城為自己製訂了一種適宜於作為世界首都的政體。
自從這一最初的劃分之後，不久便產生了一種不便。那就是阿爾斑人的部族（Ramncnses）和沙賓人的部族（Tacienses）始終處於原來的狀態，而異邦人的部族（Luceres）卻因異邦人的不斷流入而不斷擴大；所以這後一個部族不久便超過了前兩個部族。塞爾維烏斯針對著這種危險的謬誤所找到的補救辦法，那就是改變劃分方法；他廢除了種族的劃分，而代之以另一種根據每個部族在城中所占的地區而進行的劃分。他將原來的三個部族分為四個，它們每一個都占領羅馬的一座小山，並且以山命名。而且，在補救當前的不平等的同時，他也防止了未來的不平等；並且為了使這種劃分不僅是地區的劃分而且也是人身的劃分，他就禁止居民從一個地區轉移到另一個地區去；這便防止了各個種族互相混合。
他又把原來的三個騎兵百人團增加了一倍，並且另外又增加了十二個，但始終沿用原來的名稱；這是既簡捷而又明智的辦法，他由此便區分開了騎士團體與人民團體，並且令人民毫無怨言。
這四個城市部族之外，塞爾維烏斯又增加了另外十五個所謂的鄉村部族，因為這些鄉村部族是由把鄉村劃分為數目與此相同的鄉區的居民所組成的。隨後又增加了同樣數目的新部族，因此羅馬人民便最終分成了三十五個部族；他們從此便固定在這個數目上，直至共和國的終了。
由於城市部族與鄉村部族的這一區分，便產生了一個極堪注意的結果；由於以前還從未曾有過其他的先例，也由於羅馬風尚的保持及其帝國的擴張全都有賴於此。人們一定以為城市部族會立即就攫取權勢與尊榮，並且會毫不遲疑地要貶低鄉村部族的地位；可事實全然相反。我們知道早期羅馬人對於鄉村生活的興趣。他們這種興趣來自於他們賢明的創造者，這些創造者把農事、軍事與自由結合在一起，並且可以這樣說，把美術、工藝、陰謀、財富以及奴隸製全部趕進了城市。
因此，羅馬全部赫赫有名的人物就都是生活在農村並且耕種土地，所以人們也就習慣於隻在鄉村裏去尋找共和國的支柱。這種情況既然是羅馬最尊貴的貴族的情況，所以也就受到所有人的尊崇；人們寧願過鄉村人的簡樸勤勞的生活，而不願過羅馬市民的遊手好閑的生活；而且在城市裏一向隻不過是個不幸的無產者的人，一成為田地裏的勞動者之後，就變成一個受人尊敬的公民了。瓦戎說過，我們高尚的祖先們在鄉村裏奠定了那些茁壯而勇敢的人的地基，那些人在戰爭時期保衛著他們，在和平時期養活著他們；這話是道理的。普林尼還肯定說，鄉村部族之所以受人尊崇，就是因為有組成了這些部族的那些人的緣故；反之，人們為了羞辱懶漢們，就把他們很不體麵地遷徙到城市的部族裏去。沙賓人阿皮烏斯·克勞底烏斯歸來定居於羅馬時，是滿載榮譽的；他編入了一個鄉村部族，而且這個部族隨後就以他的姓氏命名。最後，被釋放的奴隸全都參加了城市的部族，而從來沒有參加鄉村部族的；並且在整個共和國時期都沒有任何一個例子是這種被釋放的奴隸獲得了任何一個行政職位的，盡管已經變成公民了。
這條準則本是卓越的；可它卻被推行得太過分了，以致最終產生了一種變化，而且的確還是政製上的一種流弊。
首先，監察官在長期掌握了隨意把公民從一個部族轉移到另一個部族的權利之後，竟允許大部分人自行編入他們所願意參加的部族；這種許可的確毫無好處的，而且還剝奪了監察權最大的能力之一。還有，權貴們既然都把自己編入了鄉村部族，而被釋放的奴隸們成為公民之後，又和民眾一起留在城市部族裏；所以部族，一般說來，便不再是地方性的或者區域性的了。可是大家都已經如此之混雜在一起，以致人們除了憑借登記簿而外便無法分辨各個部族的成員；從而部族一詞的觀念便由實物的轉化為人身的，換句話說，差不多變成徒有虛名了。
還有，城市部族既然地位更方便，於是在人民大會裏常常也是最有勢力的，並且還會把國家出賣給不惜向其中的無恥敗類賄買選票的那些人的。
至於庫裏亞，則創製者既已製定每一部族都有十個庫裏亞，因此當時在城牆範圍之內的全部羅馬人民就構成了三十個庫裏亞；每個庫裏亞自有其廟宇、神祇、官吏、祭司及其稱為大路節的節日，這一節日和後來鄉村部族中所有的那種鄉村節類似。
到了塞爾維烏斯的新的劃分時，三十這個數目既不能平均分配在他的四個部族裏，因此他也就根本無意去觸犯它們；於是與部族相獨立的庫裏亞，就成了羅馬居民的另一種劃分方式。但是，無論是在鄉村部族中，還是在構成這些鄉村部族的人民中，都絕不會發生庫裏亞的問題；因為這些部族既已變成了純粹的民事組織，又已采用了另一種製度來征集部隊，於是羅穆魯斯的軍事性的劃分就成為多餘了。這樣，雖然每個公民都編製在一個部族裏，但是卻總是沒有一個是在庫裏亞之內的。
塞爾維烏斯還做了第三種劃分，這和前麵的兩種沒什麼聯係，可由於它的作用，卻成為其中最重要的一種。他把所有羅馬人民分為六級，這六級既不是按地區也不是按人身，而是按財富來區分的。於是前麵各級全是富人，後麵各級全是窮人，而中間各級則是擁有中等財富的人。這六個等級又再分為一百九十三個另外的團體，稱為百人團；這些團體分配如下：第一級獨占其中的半數之多，最末級則隻構成其中的一個團。所以，我們便看到人數最少的一級乃是團數最多的一級，而整個的第末一級卻隻能算作一個次級的劃分單位，雖然這一個級就包括了羅馬居民的一半以上。
為了一半以上識透最後麵這種形式的結果，塞爾維烏斯就設法賦予它以一種軍事的氣氛：他在第二級中插入了兩個甲胄士百人團，在第四級中插入了兩個軍械士百人團；除了末一級之外，在每級中他都區分開青年與老年，即是說，區分開那些有義務服兵役的人與那些已經達到法定免役年齡的人；這種區分要比財富的區分更有必要經常性地進行人口普查和統計；最後他還要求在瑪爾斯教場上召開會議，而且所有達到服役年齡的人都須攜帶武器與會。