蔡守秋 張嘉強 張建偉等
三江源區位於我國西部、青海省南部，行政區域涉及玉樹、果洛、海南、黃南四個藏族自治州的16個縣和格爾木市的唐古拉鄉，總麵積36.3萬平方公裏，約占青海省總麵積的50.4%。其地處青藏高原腹地，地理位置為北緯31°39′-36°12′，東經89°45′-102°23′，地形以山地地貌為主，海拔為3335-6564米，氣候為典型的高原大陸性氣候，年平均氣溫為-5.6-3.8℃。三江源區人口稀少，據2002年統計資料，區內總人口為59萬人；民族構成以藏族為主，占90%左右；經濟以草地畜牧業為主。
一、三江源區生態環境保護的重要性和必要性
三江源區是我國和亞洲最重要河流（即長江、黃河、瀾滄江）的上遊關鍵源區，也是歐亞大陸上孕育大江大河最多的區域。三江源被譽為“中華水塔”、三江之源，是母親河的“母親”，正是長江、黃河、瀾滄江這三條大江河共同哺育了億萬中華兒女，孕育和澆灌了上下五千年東方文明。她們像三條巨龍，在民族文化心理上具有不可替代的象征意義，成為中華大文化的精魂血脈。三江源是世界上海拔最高、麵積最大的高原濕地生態係統，是我國最大的產水區，三大江河年產水量600億立方米，其中長江總水量的25%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的15%來自該地區。三江源是珍貴的種質資源和高原基因庫，是世界上高海拔地區生物多樣性最集中的地區，也是世界上目前僅存的幾處大型陸生珍稀野生動物種群棲息地之一，在科學研究、生態平衡乃至人文心理方麵都具有重要價值。但是，三江源區生態環境具有脆弱性，主要表現為地表風化強烈發展、土層薄、質地粗，加上氣候寒冷、植物生長期短、自身的調節能力很弱、恢複能力極差，一旦地表植被破壞，自然恢複周期較長，而人工恢複則要付出巨大的代價。從總體上看，三江源地區是我國生態環境中的關鍵地區，是國家生態安全的製高點和平衡點，因而對國家生態安全具有無法替代的重要戰略地位。三江源的生態環境變化將直接關係到中國的生態安全，對全國乃至全球的大氣、水量循環具有重要影響。
曆史上，三江源區曾是水草豐美，湖泊星羅棋布，野生動物種群繁多的高草原草甸區，被稱為生態“處女地”。但近幾十年來，三江源區大小湖泊、河流快速萎縮甚至幹涸，大片大片的沼澤地消失，三江源區生態環境日趨惡化。三江源的環境資源問題正危及生態平衡和國土安全，成為西部大開發和我國經濟社會發展的一個製約因素，成為中華民族心靈上的一個巨大傷口。
該地區的環境問題主要表現在如下幾個方麵：
1.草場退化與沙化加劇
據調查，三江源區90%的草地出現了不同程度的退化。整個三江源區的沙漠麵積在近20年間增加了兩倍多。目前，中度以上退化草場麵積達1.87億畝，占本區可利用草場麵積的58%，其中黃河源頭“黑土灘”麵積已達4244萬畝，占可利用草地總麵積的15%。另外，沙化麵積已達4400萬畝，且每年仍以7.8萬畝的速度在擴大。黃河源頭的瑪多縣草地退化1.61萬平方公裏，約占全縣草地麵積的83%，有7000多人成為生態難民。在20世紀70年代瑪多縣境內沒有沙漠，目前已出現大片沙漠。
2.水土流失嚴重
三江源地區是嚴重的土壤風蝕、水蝕、凍融地區，中度以上水土流失麵積為9.62萬平方公裏，占該區總麵積的26.5%。極強度、強度侵蝕麵積達3.45萬平方公裏，其中黃河源區1.55萬平方公裏，年均輸沙量8814萬噸；長江源區1.02萬平方公裏，年均輸沙量1613萬噸；瀾滄江源區0.88萬平方公裏，年均輸沙量1392萬噸。
3.草原鼠害猖獗
三江源地區發生鼠害麵積約9666萬畝，占三江源地區總麵積的17%，可利用草場麵積的33%。據果洛藏族自治州調查，平均每公頃高原鼠洞口數1624個，有效洞口579個，鼠兔120隻，每年消耗牧草47億公斤，相當於286萬隻羊一年的飼草量。害鼠不僅消耗了大量的牧草，同時鼠類的啃食、掘洞等活動造成了大麵積的裸地，加速了黑土型退化草原的形成。
4.湖泊萎縮、源頭產水量逐年減少
三江源區湖泊廣布，近年來眾多湖泊麵積縮小甚至幹枯，湖水鹹化、內流化和鹽堿化嚴重。與此同時，源頭產水量逐年減少。在1995年至2005年這10年中，黃河源頭地區水量比上一個10年段減少了25.3%。以前黃河的青海出境水量占整個黃河總流量的49.2%，目前已經減少到23.4%。從1960年以來的45年中，在瑪多縣黃河沿岸處，黃河先後斷流多達7次；斷流時間最長的2000年一年內就斷流2次，累計斷流122天；2005年前10個月的來水量，比往年同期均值偏少近一半，比來水最枯的1977年同期還少。瑪多地區在20世紀60年代有4077個湖泊，現有湖泊數還不到那時的一半。
5.生物多樣性銳減
三江源區有許多特有的動植物，但由於近年來生態環境的惡化，特別是濕地的退縮，以及對野生動物的偷捕濫獵和對蟲草等藥用植物的大肆采掘，生物多樣性銳減，一些物種逐漸變為瀕危物種。目前青藏高原受到威脅的生物物種占總種數的15%～20%，高於世界10%～15%的平均水平。
三江源區生態環境惡化的原因有自然因素，包括不由當地人為活動決定而由全球人為活動決定的全球自然環境變化，如全球氣候變暖、蒸發加大已成為生態環境逆向演化的驅動力。這些因素除造成冰川萎縮、雪線上移、濕沼旱化等現象外，還導致高原多年凍土呈區域性退化狀態。凍土退化的影響不僅作用於多年凍土層，更明顯的是表現在季節融化層和天然地表層的退化。但自然因素對三江源區生態環境的影響是長期的、緩慢的，人為因素則是三江源區生態環境迅速惡化的主要原因，尤其是區域社會經濟發展過分依賴天然畜牧業。隨著人口的不斷增加，家畜數量也成倍增長，造成草場超載過牧。除此而外，由於監督管理不力，偷捕亂獵、亂采濫挖等不良活動泛濫。三江源區生態環境的變化，不僅影響到其自身的生態環境質量，而且影響到黃河、長江和瀾滄江中下遊乃至全國的生態安全。作為青藏高原一部分的三江源區，構成了我國最重要河流的上遊關鍵區段，起著大江大河水循環的初始作用，對中下遊水文循環和水量都產生很大影響。近年來，黃河斷流頻繁，長江中、下遊區洪澇災害均與三江源區生態環境退化、植被破壞密切相關。因此，三江源區生態環境的優劣對我國經濟和社會的可持續發展產生難以估量的影響。三江源區生態環境的改善將使該地區下墊麵植被覆蓋度擴大，區域地表溫度降低，海陸溫差加大，季風加強，夏季雨帶北移，有利於增強影響我國氣候狀況的東亞季風環流的穩定性，從而增多我國北方地區降水量，改善氣候狀況，減少災害性氣候發生，在一定程度上遏製全國生態退化的趨勢。除此而外，三江源區是少數民族聚居區，由於曆史、自然環境條件和社會發育程度等方麵的原因，經濟結構單一，資源綜合利用水平低，經濟效益差，地區經濟發展緩慢，群眾生活仍處於貧困狀態。三江源地區生態環境惡化的直接後果是畜牧業生產的急速下滑和牧民生活的日益困難。目前，在三江源區的16個縣中，有14個貧困縣，貧困人口占三江源區牧民的75.5%。在20世紀80年代，瑪多縣人均純收入水平曾在全國排名第一，號稱全國“首富縣”，當時全縣牲畜存欄數量最高年份達到67萬多頭，人均110頭。90年代以後，隨著生態環境的惡化，到2005年，因草地退化，全縣牲畜存欄下降到21萬頭，人均僅占有20頭。生態的惡化導致瑪多縣牧民生活出現了很大困難，一個隻有1萬人口的小縣，貧困人口已達4000多人，其中絕對貧困人口已近3000人。由於作為該區域主導產業的畜牧業完全依賴於高原的草原生態環境，因而保護三江源區生態環境對於促進民族地區社會經濟發展和政治穩定具有重要意義。
全麵地看，保護、建設和管理好三江源地區，不僅對西部地區和青海省的經濟社會和環境發展具有重要的作用和意義，而且對保護和改善整個國土環境，保障國家生態安全，促進我國經濟社會和環境的可持續發展，維護整個中華民族及其子孫後代的繁榮昌盛，具有長遠的作用和深刻的曆史意義。
二、三江源區生態環境建設與保護的監督機製的現狀
青海省和三江源區的各級政府和廣大人民在三江源生態保護和建設方麵已經做了大量工作，並且取得了一定的成績。2000年2月2日，國家林業局以林護自字（2000）31號文《關於請盡快考慮建立青海三江源自然保護區的函》下發青海省，青海省人民政府於2000年5月批準建立三江源省級自然保護區，保護區總麵積達15.23萬平方公裏，並於2001年9月批準成立了青海三江源自然保護區管理局。2003年1月，經國務院批準，三江源自然保護區晉升為國家級自然保護區。2003年7月，九三學社中央考察團赴青海對三江源區生態環境的保護和治理問題進行考察和調研，提出了“關於加大‘三江源’地區生態保護和建設力度的建議”，得到了黨中央、國務院的關注。胡錦濤總書記、溫家寶總理、曾培炎副總理等領導均作了重要批示。為了落實中央領導的指示精神，加強三江源區的生態建設，在中央有關部門的支持下，青海省政府組織編製了《三江源自然保護區生態保護和建設總體規劃》，於2005年全麵實施。從2004年開始到2010年，國家將投資約75億元實施該總體規劃，實施退牧還草、重點濕地保護、草地綜合治理、黑土灘治理、生態移民、鼠害綜合治理等十大工程。近五年來，青海省政府累計投入2.17億元進行農業生態建設，共完成水土流失治理麵積949.1平方公裏，綜合治理小流域89條，完成生態修複1.4萬平方公裏。但是，從總體上看，目前對該地區生態環境保護和建設的投資、投入、關注和努力，還難以滿足三江源生態保護和建設的實際需要。
目前三江源的生態環境保護主要以環境保護法律法規為依據，主要有：《中華人民共和國環境保護法》（1989年12月26日，以下省去“中華人民共和國”七個字）、《土地管理法》（1986年6月25日通過，2004年8月23日修訂）、《森林法》（1984年9月20日通過，1998年9月29日修訂）、《草原法》（1985年6月18日通過，2002年12月28日修訂）、《野生動物保護法》（1988年11月8日）、《水土保持法》（1991年6月29日）、《防沙治沙法》2001年8月31日）、《水法》（1988年1月21日，2002年8月29日修訂）、《固體廢物汙染環境防治法》（1995年10月30日通過，2004年12月29日修訂）、《環境影響評價法》（2002年10月28日）和《礦產資源法》（1986年3月19日通過，1996年8月29日修訂）等法律；《森林法實施條例》（2000年1月29日）、《水土保持法實施條例》（1993年8月1日）、《水汙染防治法實施細則》（2000年3月20日）、《自然保護區條例》（1994年12月1日）、《陸生野生動物保護實施條例》（1992年2月12日）、《野生植物保護條例》（1996年9月30日）、《退耕還林條例》（2005年1月7日）等行政法規；《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》（1985年7月6日）、《草畜平衡管理辦法》（2005年1月7日）、《營利性治沙管理辦法》（2004年7月1日）、《農業部關於進一步加強退牧還草工程實施管理的意見》（2005年4月25日）等部委規章和《全國生態環境建設規劃》（1998年11月7日）、《全國生態環境保護綱要》（2000年12月25日）、《全國生態環境保護“十五”計劃》等政策文件。
青海省為了保護本省的生態環境，製定了一些地方性法規和規章，主要有：《青海省實施〈中華人民共和國環境保護法〉辦法》（1994年6月4日通過，1998年5月29日和2001年3月31日修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（1990年8月31日）、《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉細則》（1989年11月1日，2001年3月31日修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》（1994年11月23日，1998年5月29日修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1995年9月22日）、《青海省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（1996年1月26日，2001年3月31日修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》（1993年5月25日頒布，2005年5月28日修改）、《青海省湟水流域水汙染防治條例》（1992年12月11日通過，1998年5月29日修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法》（1992年6月3日）、《青海省實施〈中華人民共和國大氣汙染防治法〉辦法》（1999年5月21日通過，2001年3月31日修訂）、《青海省礦產資源管理條例》（1999年11月25日）、《青海省綠化條例》（2001年6月1日）、《青海省鼠疫交通檢疫條例》（1989年12月23日通過，2001年6月1日修訂）等地方性法規；《青海省草原承包辦法》（1993年6月24日）、《青海省農業環境保護辦法》（1996年3月26日）、《青海省草原監理規定》（1996年5月20日）、《青海省人民政府關於嚴禁違法開墾土地的通告》（2001年7月25日）、《青海省草原使用權流轉辦法》（2001年8月16日）、《青海省人民政府關於加強蟲草采集管理的通知》（2001年8月22日）、《青海省人民政府關於保護生態環境實行禁牧的命令》（2001年10月19日）、《青海省人民政府關於在全省範圍內禁止開采砂金的通知》（2002年2月4日）、《青海省人民政府貫徹〈國務院關於進一步完善退耕還林政策措施的意見〉的意見》（2002年11月15日）、《青海省人民政府貫徹〈國務院關於加強草原保護與建設的若幹意見〉的意見》（2002年11月29日）、《青海省人民政府關於青海省天然草原退牧還草示範工程實施方案的批複》（2003年8月20日）、《青海省冬蟲夏草采集管理暫行辦法》（2004年11月29日）等地方行政規章和規範性文件。這些法規也是三江源生態保護的重要依據。
此外，還有青海省人大常委會批準的藏族自治州民族自治單行條例，主要有：《黃南藏族自治州林木管護條例》（1998年9月25日）、《海南藏族自治州土地管理條例》（1994年7月30日）、《玉樹藏族自治州野生動物資源保護管理條例》（1992年6月30日）、《果洛藏族自治州野生動物保護條例》（1998年4月3日）、《果洛藏族自治州草原管理條例》（1995年1月13日）、《果洛藏族自治州生態環境保護條例》（2000年7月30日）、《海西蒙古族藏族自治州沙區植物保護條例》（1996年11月22日）、《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》（1998年7月24日，2003年7月25日修改）、《海北藏族自治州森林管護條例》（1994年6月4日）、《海北藏族自治州草原管理條例》（1988年10月29日）等。
應該說，目前三江源的生態環境保護的監督管理已經具備相當的法律基礎，在生態環境保護監督管理的法製建設方麵已經取得一定的成績。但是，從總體上看，如此眾多的法律法規卻未能有效地遏製三江源生態環境惡化的趨勢。目前雖然已經建立三江源自然保護區，但如何協調自然保護區與經濟發展的關係、如何發揮自然保護區的作用、如何管理好自然保護區等問題並沒有真正解決。這裏的原因是多方麵的，其中在三江源生態環境建設與保護的監督機製方麵存在的問題是一個重要原因。本課題組結合現有立法的規定和三江源地區的實際狀況，對三江源生態環境建設與保護的監督機製中的主要問題作如下的分析：
1.在三江源地區，沒有哪一級政府或哪一個行政主管部門有權有責解決或能夠解決三江源生態環境保護中急需解決的重大政策、關鍵舉措和緊迫問題
目前，三江源地區的各級人民政府和一些專家、學者、社會有識之士，已經認識到三江源生態環境保護的重要性和必要性，並且已經提出或考慮若幹保護三江源生態環境的重大對策和措施。但是，麵對若幹保護三江源生態環境的重大政策、關鍵舉措和緊迫問題，竟然很難找到一部對此類問題作出明確規定的現行法律或政策文件，也沒有哪一級政府或哪一個行政主管部門有權有責解決或能夠解決這些問題。例如，已經有人提出關於建立健全三江源生態環境保護監督管理體製的建議，關於完善生態移民、建立三江源生態環境保護基金和三江源生態補償機製的建議。三江源生態環境保護是一項跨行政區（包括跨越一個省內的若幹行政區以及不同的省、自治區和直轄市）、跨流域（包括長江、黃河和瀾滄江三大流域）、跨部門（包括水利、農牧、林業、環保、土地等部門）且需要大量資金的巨型係統工程，為了保障該工程的資金來源，建立三江源生態環境保護基金和生態補償的長效機製，的確是落實三江源生態環境保護的一項關鍵舉措。但是，對於這一重要問題，無論是《中華人民共和國環境保護法》等環保法律、《中華人民共和國水法》等資源法律，還是青海省的地方法規，都沒有作出明確規定。同樣的情況是，無論是三江源地區的自治州、縣級人民政府，還是青海省人民政府，都沒有處理或解決此類問題的法定職權或責任，更沒有解決此類問題的能力。例如，青海省人民政府想建立三江源生態環境保護基金和生態補償機製，有人會問，誰授權你或誰委托你為三江的中下遊保護三江源生態環境、要求三江的中下遊省（自治區、直轄市）為保護三江源進行生態補償？如果有一部有關三江源生態環境保護的專門法律或行政法規，對此類涉及三江源生態環境保護事業成敗的重大問題作出原則性或程序性的明確規定，賦予某個組織負責解決此類問題的職責或權利，那將是三江源生態環境保護事業的福音。
2.在三江源地區，沒有一個對三江源生態環境保護工作實施統一監督管理的行政主管機構