封建地主階級的官吏選任製度是經過戰國時期各國政治家的變法而逐步實現的。從魏文侯時李悝（kuī）的廢除爵祿世襲製開始，到秦孝公的商鞅變法，曆時一百多年，經過多次反複和流血衝突才得以確立。其一是公開招聘賢才，察其能而授官。戰國時期政治軍事鬥爭更趨殘酷激烈，各國之間的爭鬥更趨白熱化，其目標是滅其國土，早已撕下了春秋初期五國爭霸時那種溫情脈脈的麵紗，而帶有極大的功利目的。因此各國對人才的渴求更為迫切，有賢才則存，無賢才則亡，已是一個不爭的事實。同時封建知識分子階層日趨壯大，並相當活躍。這些出身貧寒的士人多能博古通今，富有政治才幹。許多人憑自己的才能遊說自薦，這種自薦已成為非宗法出身的士人建功立業、實現抱負的可行捷徑，以至在戰國時遊說縱橫之士遍布天下，其中聲名卓著者如荀況、商鞅、張儀、蘇秦等。這些人的能量很大，史書上他們“入楚楚重，出齊齊輕，為趙趙完（保全），叛魏魏傷”。這自然引起許多國君的重視。燕國燕昭王時，聽從大臣郭隗（wěi）的建議，高築“黃金石”（招賢台），“卑身厚幣以招賢者”，各國賢士聞訊而至，其中樂毅來到燕國後，馬上被委以重任，以後率五國聯軍連下齊國七十餘城，東方強齊自此一蹶不振。
同時在燕國受重用的還有齊國的鄒衍、趙國的劇辛、衛國的屈庸等，一時人才濟濟，蔚為壯觀。地處蠻荒的秦國本身教育不發達，人才稀疏，因而主要依靠客卿起家。先後使用的客卿有百裏奚、商鞅、張儀、範睢、尉繚、白起等人，這些人都以其卓越的政治軍事或外交才能著稱於世。秦國之所以能統一六國，實賴於這些客卿之力。其二是公開任免官吏。無論是中央和地方的官史，都要由國君任命或罷免。其方式是實行印璽和兵符製度。印璽，就是官府的大印，是官員做官的憑證。所謂印璽製度，就是國君以發放和收回官印，來表明對官吏的任命和免職。沒有國君的印璽，任何官員都得不到承認。如公元前238年，秦國的長信侯D424禣（àoǎi）作亂，企圖征發士兵，就事先偽造國君的禦璽，這說明沒有印璽，也就意識著沒有任何權力和威信，沒有人會聽你的。兵符製度是國君任命或罷免軍官的憑證。兵符又叫“虎符”，一個虎符分左右兩半。左邊的一半交給帶兵的將領，右邊的一半留在國君手裏。國君要調動軍隊時將右邊的一半交給統帥，去和原來帶兵的將領手中的左邊一半相吻合，構成一個完整的虎形，方可調動軍隊。如果沒有國君的那右半兵符，任何人都不能調兵遣將。魏國的信陵君竊符救趙的故事就說明了這一事實。
這樣軍隊的指揮權就牢牢控製在國君手中。其三還實行了新官試用製度。早在春秋時期，管仲就提出“成器不得不用、不試、不藏”。意思是說，對候選官吏，不經過慎重考察就不能任用，不經過試用就不能授以官職。但是尚未形成製度。到戰國時期，各國在選拔官吏時，都進行必要的試用，然後才授予官職。趙國的藺相如，先是受趙惠文王派遣出使秦國。當他不辱使命，“完璧歸趙”，凱旋而歸時，趙王馬上正式任命他為上大夫。秦國才華出眾的甘羅被秦王發現後，秦王讓他臨時代理大夫。當甘羅以計謀使趙國國君甘願割讓五座城池給秦國後，秦王正式任命他為“上卿”。這些例子說明，試用製度已經形成。在官吏選用上，還多以軍功入仕。春秋戰國時期，戰爭頻繁，連綿不斷，為激勵將士用命，常采取以功授爵的方法，如晉國的趙鞅在進行軍事動員時說“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡、士田十萬”。商鞅在變法中明確提出按軍功授爵，並規定斬敵一人，就賜爵一級，給田百畝，宅九畝；想做官的，可做相當於五十石俸祿的官。從而培養了大批軍功地主，在很大程度上衝擊了世卿世祿製。總之，新的選官製度，打破了傳統貴族對政權的壟斷，加強了國君的權力，使一大批出身低賤的士人榮登廟堂高位，擴大了官吏的來源，注入了新生力量，基本上滿足了當時複雜的政治軍事鬥爭的需要。當然，這時的任官製度依然是雜亂無章，帶有主觀隨意性，還沒有形成一個完備的任官製度，這與當時的政治鬥爭形勢有關。
三公九卿製是秦始皇建立的中央政府施政機構的政治製度，並為以後曆代王朝所沿襲。三公在秦及西漢時，是指丞相、太尉和禦史大夫，東漢改稱司馬、司徒和司空。九卿是指奉常（漢改稱太常，下同），郎中令（光祿勳）、衛尉（執金吾）、太仆、廷尉（大理）、典客（大鴻臚）、宗正、治粟內史（大司農）、少府。三公九卿分工清晰，各有職掌，共同行使中央大權，調度地方。在秦及西漢前期，丞相一直是“掌丞天子，助理萬機”的要職，輔助皇帝處理全國政務。丞相可以開府治事，自辟僚屬。西漢丞相府規模宏大，以黃閣作為相府政務中樞，設有東曹（主管郡國兩千石官吏的任用）、西曹（主管相府官員的選用）、奏曹（保管奏章）、議曹（掌管謀議政事）、侍曹（主管通報和接待賓客）等十五曹。丞相屬官還有司直（協助丞相糾察不法官員）、長史（佐助丞相處理政務）。所以整個丞相府機構健全，處理政事的功能齊備，相當於一個小型中央政府。
這時的丞相有總領朝廷百官、主持朝中大政、召集朝議、決定國家軍政大事、封駁詔書、任免和選用官吏、主持郡國大計、考課彈劾百官、對上諫諍和對下執行誅罰等大權，凡是國家要政無所不及。皇帝坐見丞相要起立，路遇丞相要下車；丞相有疾，皇帝要親往問候，並遣太醫前往醫治；丞相病故，皇帝要親往吊唁，以示痛失巨臂之哀，並賜以棺木和葬地。可謂優禮有加，尊隆備至。雖其中未免有矯情成分，可也說明了丞相在人主心中的分量。武帝即位後，就開始打擊相權，丞相多由出身寒微的儒生擔任，同時又重用尚書等中朝官，於是實權多轉到尚書手中。丞相一旦大權旁落，就“門前冷落車馬稀”了，屬吏也撤走了，龐大的丞相府的辦公房則成為馬棚、車庫和奴婢住室，丞相的權威已不再重現。禦史大夫是副丞相，負責監察天下百官，為“風憲”之任，地位極為清貴。禦史大夫也可以開府治事，叫禦史大夫府。屬官有禦史中丞（又叫中執法）、侍禦史（位卑而權重、主察舉非法）、治書侍禦史（精通法律條文、常主管判斷案獄公正與否）、監軍禦史（負責監察軍隊）、繡衣禦史（刺察不法官吏，捕拿盜賊）、蘭台令史（主管圖書秘籍）等。禦史大夫作為三公之一，其職責是掌管皇家圖書；處理呈送皇帝的奏章，承轉皇帝詔書；監察天下百官，外督領部刺史監察郡國行政，內領侍禦史，審理中央和地方各級官員的不法案件。禦史大夫職掌清貴，為百僚所憚敬。漢初禦史大夫周昌曾直言勸諫劉邦不要改立太子。
其他如晁錯、張湯等人俱為西漢名臣，多有作為。武帝後，禦史大夫的一些職權被尚書所侵奪。西漢末，隨著丞相改稱大司徒，禦史大夫也同時改為大司空。東漢時主管水土營造之事，已無往日尊榮。太尉也是三公之一，協助皇帝處理全國軍務，但僅作為武將最高榮譽職務，而且不常設，皇帝主要用太尉以分相權，防止丞相染指軍權。東漢時太尉職權要大於司徒和司空，但必須加“錄尚書事”頭銜才能參與國政。總之秦及西漢初的三公，位尊權重，勢必引起皇帝猜疑，因而其職權旁落是必然的事。到東漢雖仍置三公，隻不過是安排功臣的一種政治權術，並無實權，三公之職，備員而已。秦漢的九卿是中央政府的九個主要部門，具體執行中央政務。奉常，漢時改稱太常，主管宗廟祭祀和禮儀，同時也管轄教育、天文、音樂、醫療、占卜等事務。屬官有奉常丞（副長官）、太史令（主管曆法和記史）、太祝（主管宗廟祭祀）、太卜（掌占卜事宜）、太樂令（掌音樂）、博士（備皇帝顧問）。郎中令，漢改稱光祿勳，主管宮廷內的警衛事務。實際職權要大得多。首先，皇帝的智囊班子集中在此，其屬官中大夫、太中大夫、諫大夫、議郎等官，常為皇帝出謀劃策，為皇帝所信任。這裏又是候補官員集中訓練和考查的所在，各種郎官如中郎、侍郎、郎中、虎賁、羽林等，既是皇帝的警衛，同時又可派出去擔任各級官員。替皇帝承宣詔令的謁者也在這裏。廷尉，主管刑法和監獄，審判案件。屬官有廷尉丞、廷尉正、廷尉監等。
治粟內史，漢改稱大司農，主管全國的賦稅錢財。屬官有丞，太倉令丞、平準令丞等。典客，漢改稱大鴻臚，主管各藩屬附國官吏進京的接待工作。屬官有九譯令（掌翻譯）、行人（掌外交禮儀）等。宗正也是九卿之一，主管皇族宗室事務。太仆，掌管宮廷車馬及牲畜事務。屬官有丞太仆令等。少府，主管皇室的錢財和皇帝的衣食住行等各種事務，機構十分龐大，從屬部門很多。漢武帝後，少府在政治事務中的作用越來越大，如其中的屬官尚書、尚書仆射原為保管殿內文書的小吏；中書令、中書舍人掌管文書傳遞，位卑職微。但到後來都成為炙手可熱的要職。到東漢時，原歸丞相和禦史大夫掌管的職權大多轉到少府內的尚書台和禦史台。總之，少府已由秦時的皇室事務機關演變為皇帝處理政務的主要機構。還有衛尉，也是九卿之一，負責守衛皇宮門戶，巡查宮院。屬官有衛尉丞、衛士令、衛士等官。在秦及西漢前期，九卿部門是很有權勢的，九卿長官都是朝廷高級大員，秩祿為二千石。但從漢武帝以後，九卿的職權逐漸為六曹尚書和其他一些新增設的機構所分割，因而其作用和地位也就大不如昔了，到東漢時更是日薄西山，職責大大縮小。但仍不失為朝廷高官。
二、百官之本，國家樞機——漢代尚書官製
中國古代的官吏，按其在宮省所處位置，可以分為三類：一類是設在禁中（皇帝和後妃所住的地方，又叫省）的官吏，他們被稱為內朝官，多為宦官之流；一類是設在皇宮（皇帝朝見百官、處理政務的地方）內或與宮內有關係的官吏，他們被稱為中朝官；一類是設在皇宮外的三公九卿衙門，他們被稱為外朝官。三類官吏內外有別，分管事務各不相同。秦及西漢前期，外朝官是國家政務中樞的靈魂，皇宮內屬於少府管轄下的尚書、侍中和大夫等人員僅僅在宮中收發文書奏章，位卑而職微，相當於秘書之流，平時外朝官連多看他們一眼都不願。省中的官吏主要是宦官。三公九卿權大位尊，軍國大權政主要由外朝官處理，其中相權之重，尤為時人矚目。但在漢武帝時，權力結構發生了微妙的變化。漢武帝是中國曆史上一位有作為的皇帝，一生中北擊匈奴，南辟疆土，政務繁忙，軍情緊急，這就需要皇帝詔令決策必須能夠迅速上傳下達。
同時公卿權力過大，遇事掣肘，也不便皇權行使。因此他開始重用中朝官，要原在宮中收發文書的尚書掌管機要。由於政務繁忙，尚書開始分曹理事。由於尚書位卑職微，多為外朝官輕視，於是漢武帝又把一些心腹朝臣以“加官”名義，使他們有權在宮中行走，又以大司馬大將軍領尚書事，分管尚書事務，以與外朝官抗衡。這樣逐漸形成了以大司馬大將軍領尚書事為首的中朝官體係，成為皇帝的又一頗具規模的參議集團。每次商議大政，尚書以及加官的朝臣可以預聞其事，而公卿大臣卻不得參與，中朝官對政事有更大的參決權，往往經由中朝官議決後由皇帝下詔執行。此時中朝官和外朝官互不統屬，皇帝有意讓他們相互牽製，以達到以內製外、以輕馭重、避免大權旁落的目的。到東漢光武帝時，雖也設置三公，但不授予實權，三公府成為調和陰陽、坐而論道、毫無決斷能力的機構。此時的尚書更成為調和陰陽、出納王命的顯要官職。
這時設六曹尚書，加上尚書台長官尚書令、尚書仆射共八人，時稱“八座”，以示其地位之崇。八座座下設有尚書左右丞各一人；尚書郎三十六人，每曹六人；令史十八人，每曹三人，這樣一個以尚書令為長官的機構，稱為尚書台。尚書台的具體權限是：上傳下達天下奏章，這是它的老本行；撰寫皇帝詔書，下筆為詔策，出言為誥命，“權尊勢重，責之所歸”；參與國家機密大事，尚書令被稱為“機密端首，至為尊要”；掌管國家官吏選用權，就連三公舉薦的官吏也要由尚書來澄選清濁”，以定取舍。此外尚書還有權審理刑獄疑案，主斷獄事。總之，在東漢尚書台成為“政事之所由宣，選舉之所由定，罪賞之所由正”的中樞決策和發號施令的核心機構。但奇怪的是，尚書台卻仍然設在權勢不可與之相匹的少府之下，沒有脫離出來。
尚書台如此權大位崇，不是也可以對皇權造成威脅嗎但是正如古語所說，“螳螂捕蟬，黃雀在後”，任何一個封建皇帝是絕對不放心把朝政大權完全交給某一個政權機構的，必然要多方進行掣肘，以免造成尾大不掉之勢。從西漢武帝末年起，因為尚書隻能在宮中殿閣奏事，很少到禁中去，傳達政務有所不便。武帝就任命宦官為中書謁者令，負責傳送詔令奏章，這時的中書令就開始對尚書令有所牽製。到東漢時，宮禁區別更加嚴格，士人不得隨便進入禁中。禁中宣布政令，接呈奏章等工作由侍中寺（有侍中、黃門侍郎等官，由士人組成）、東寺（有中常寺、小黃門等，由宦官擔任）和西寺（宦官組成的禁中武裝）這三寺負責，這三寺都設在禁中。但在章帝時，侍中郭舉與後宮私通，拔佩刀驚嚇皇帝。這個事件導致的後果是，皇帝認為除家奴（宦官）外，任何人都不可靠。於是侍中寺由省中遷到宮中，禁中就隻剩下清一色的宦官勢力。凡在禁中辦理的政事，隻能經過宦官之手。
加之東漢皇帝多數壽命不長，新皇帝即位時的年齡太小，如第九任皇帝劉炳屁股坐上皇帝寶座時，隻有兩歲；第五任皇帝劉隆繼位時才三個月，還抱在懷中吃奶。因此隻能由太後或太皇太後臨朝稱製。按照禮法，這些女流之輩是不能接見公卿大臣的，皇朝政令隻能由宦官上傳下達，這就給了宦官把弄權柄的機會，禁中宦官逐漸侵染政務，進而成為“手握王爵，口含天憲”的實際掌權者。尚書雖然主管各項政務，但要受到省禁官的多方製約，使尚書諸官不能為所欲為。如尚書令虞詡（xǔ）就曾因屢次彈劾宦官，而九受譴責，三遭刑罰。宦官專權極大地傷害了東漢王朝，引起了政局的動蕩不安，直至東漢滅亡。
三、“二千石”和“臥虎令”——秦漢地方官製
在秦漢時期，地方郡一級的政權機關長官郡守，其年祿是二千石，所以後世人們常以二千石來代指地方郡守級官員。關於“臥虎令”，也有一番來曆。史書記載，東漢初年洛陽令董宣勇於執法，“搏擊豪強，莫不震栗”，有猛虎之威名，被人們譽為“臥虎令”，後人常用“臥虎令”來代指縣級長官。秦在統一六國前就在其轄區設置郡縣，以治理地方。統一六國後，更把這一製度推向全國。在京師設內史來治理政事。因為地處要害，所以其級別要高於一般郡守，年祿相當於九卿（中二千石），可以參與朝政。西漢京師長官名稱幾經變換，到漢武帝時定為京兆尹、右扶風、左馮翊（pígyì）三位長官，合稱“三輔”。秩祿也等同於九卿，也可參與朝政。東漢時，京師設在洛陽，設河南尹為地方長官，但其秩祿與其他郡守一樣，為二千石。在其他地方都設郡，直屬中央管轄，下轄若幹縣，郡設有郡守，為地方最高政務長官，處理全郡事務。
其下還有郡丞，協助郡守處理政務；郡尉；主管全郡的軍事和治安；監禦史，監察全部大小官員。這些都是郡的主要長官，都由中央直接任命。其他屬官還有主簿（辦理文案）、率史（辦理軍務）、牧師令（管理軍政）、斷獄都尉（辦理刑獄）等，這些官吏可由郡守自行選用。郡守綜理一郡政務，如春季太守要巡視各縣，勸民農桑，督促春耕，不誤農時；秋冬要派員審訊罪犯，糾正錯案；秋後太守還要主持“都試”，檢閱一郡軍隊。漢太守還要向朝中選送孝廉，以備朝廷用人。太守也有專殺權，殺人可以不待奏報，因此一些太守常放手大殺強宗豪右。漢代除郡之外，還有相當於郡的封國。漢景帝平定“七國之亂”後，王國的行政權力收歸中央，封國名義雖在，但封國官吏由中央任命，設相或內史來管理封國行政，其級別相當於郡太守。東漢郡隻設太守，不設都尉，因此太守就成為主掌一郡軍政的封疆大吏，其權勢要比秦、西漢時大得多。東漢末年，一些郡守乘局勢混亂，能夠割地自雄，對抗中央，原因就在這裏。西漢皇帝時，西域歸屬漢朝管轄，漢宣帝任命鄭吉為西域都護，治所在烏壘城（今新疆輪台東）。
到東漢重設西域都護，班超曾任此職，秩祿為二千石，級同郡守，主要是督察西域屬國，保護行旅安全，抵禦匈奴侵擾。郡以下的行政單位是縣，大縣（萬戶以上）設縣令，秩祿為一千石至六百石，小縣（萬戶以下）設縣長，秩祿為五百石至三百石，他們都是一縣最高長官，還有縣丞、縣尉，由中央任命。其他屬員有功曹（主管人事）、令史（辦理文案）、獄掾（看守監獄）、倉吏（管理糧倉）等，這些人員由縣令（長）自行選用。縣令（長）綜理一縣所有政務，是親民之官。縣以下的基層政權是鄉、裏、亭等。鄉官有三老、嗇夫和遊徼。三老掌教化。嗇夫掌一鄉之行政，兼收取賦稅。遊徼捕盜賊，管治安。鄉之下是裏、什、伍，設裏長、什長和伍長。西漢時，在一些人口集中的集鎮和交通要道設亭長，主管治安，也管農桑、獄訟等民事。這些小吏秩祿微薄（百石以下），以至於“不能供衣被，養父母妻子”。因此他們為養家糊口，對下層百姓特別凶殘，經常巧取豪奪，直接給人民帶來苦難。漢武帝時，為了監督地方官吏，他把全國劃分為十三州（部），設州刺史一人，刺察不法官吏。