城鄉統籌發展：利益格局的調整
張曉山＊
城鄉統籌發展的目標就是實現城鄉經濟社會一體化新格局，城鄉一體化進程是經濟社會的巨大變遷，本質上是利益格局的調整。利益的交彙點是農村的土地問題。
目前的城鎮化進程是土地的城鎮化
我們現在講城鄉統籌，首先統籌的錢從哪兒來？很大一方麵是盤活農村資源和農民資產，而這個資源資產中最大最有價值的就是農民的土地。所以，利益格局的調整、利益的交彙點，首先聚焦在土地問題上。
長期以來，中國實行的城鄉經濟社會一體化新格局，包括兩個方麵：一方麵是加快工業化城鎮化進程；另一方麵是建設社會主義新農村，發展現代農業。
加速推進工業化城鎮化進程，目前我們的做法往往首先導致的是土地的擴張，土地轉為城市建設用地，而不是人口的擴張，人口城鎮化的速度趕不上土地城鎮化的速度。從2000年到2008年中國的城鎮人口增加了3.55%，建築麵積擴張了6.2%，城市建設用地麵積擴張了7.4%。而從1990年到2000年城鎮人口增長4.28%，建成區增長5.73%，城市建設用地麵積增長6.66%。兩個時間段相比可以發現，不對稱的增長趨勢在加劇。
現在全國很多地方搞大規模的村莊整治，從我到全國各地了解的情況來看，村莊整治拆遷、拆舊換新建設新村運動是一個普遍性的問題。四川邛崍的國土整治、安徽的“縮村讓地”、湖北的“千村騰地”、青島的舊城改造等等如火如荼。農民進城，盤活土地，建設新村的落腳點是：通過盤活土地資產的方式來工業反哺農業，城市帶動農村。
各地為何都有以地生財的衝動
為什麼在推進新農村建設推進城鎮化工業化進程中，各地不約而同地采取村莊整治的做法，而且落腳點都落到土地上？這有一個深層次的根源問題。第一個問題是現在整個收入格局扭曲的狀態還沒有得到根本改變，也就是說財權上收，事權下放，基層的財權事權不對稱，鄉村的過度供給和嚴重短缺並存。地方上現在要做的事越來越多，如新農村建設、和諧社會建設、關注民生等，但是很多稅收共享比例向縣以上的財政調整，縣與縣之間的財力減少。
十七大報告說，要加快形成統一規範透明的財政轉移支付製度，提高一般性的轉移支付規模和比例。每次人大常委會都發一個文件，每年文件裏都有這樣一句話，就是健全中央和地方財政與事權相匹配的體製，完善財政轉移支付製度，加大一般性轉移支付力度，增強地方政府提供基本公共服務的能力。這段話每年放在這裏，就說明這個情況還沒有改善。財政部在2010年向人大提出報告說完善轉移支付製度，優化轉移支付結構，加大一般性轉移支付，但是從現在的2010年預算來看，一般性轉移支付占轉移支付的比重從2009年的47.8%增長到2010年的48%，也就是說隻增長了0.2個百分點。加大一般性轉移支付的比重怎麼體現呢？現在專項轉移支付的比重實際上從2008年的53.4%減到2010年的52.2%，稍微減了一點。然後專項轉移支付在整個裏麵占到13000多億，產品轉移支付有12000多億。
專項轉移支付的問題是，中央把錢拿去，很大一部分在各垂直部門，地方上就去跑，跑步進京要項目，通過這種方式把資金要下來。要的過程中，就要產生大量的交易費用、大量的公關活動，出現了很多問題，專項轉移體製成為部門腐敗的根源。
另外一個是許多地方傳統的幹部考核機製晉升機製占主導地位，就是追求GDP增長招商引資，對上負責而不是對下負責。從這個方麵來講，地方政府要促進經濟增長，節約財稅收入還有經濟實力來發展當地的社會事業，為居民提供公共服務，才能有政績。但是錢不多，財力和事權不匹配怎麼辦？所以最快捷、短期內能見效的辦法和理性選擇就是以地生財，招商引資，發展工業園等等。
最後就形成了一個矛盾，我們提倡科學發展觀，但是現行的行政管理體製、幹部考核機製是讓地方片麵理解發展是第一要務，實際上踐行的是不科學的發展觀。
土地財政包括和土地有關的稅收和土地出讓金等等，地方政府最看重的是土地出讓金。以招標、拍賣、掛牌方式出讓國有土地使用權，確定土地價款是國有土地出讓最主要的組成部分，占土地收入的絕大部分。我國的土地出讓金2009年是150900多億元，土地出讓價款本身在財政預算收入之外，屬於政府基金性收入，也就是說60000萬多億收入之外還有將近16000億土地出讓價款。2009年地方政府基金性收入另外一個口徑是15827億元，其中土地收益金收入是12700多億元。2007年的國有土地出讓金是6044億元。然後支出方麵，2007年城市建設支出是2237億元占37%，農村基礎設施建設支出是84億占3%。2008年國有土地收入出讓金的支出已經上升到了9225億元，城市建設支出362億元占31.7%，農村基礎設施支出是338億元占3.5%。2009年整個出讓金的支出是12255億元，城市建設支出3341億元占27.3%，農村基礎設施建設支出是430億元占3.5%。農村在整個土地出讓金支出裏占的比重非常少。國家把錢拿去，把地拿去，拿完之後應該是反哺，是支援農業，但實際上這方麵遠遠沒有做到。
另一個是土地金融，政府通過征收的土地和儲存的土地向銀行抵押融資，然後收購土地，獲得非稅的出讓金，然後房地產企業就搞土地開發，來增加政府的房地產稅和建設稅，政府進一步收購土地，政府通過這種方式有了稅收、非稅收入，有了就業，有了GDP，有了政績。但是這樣是不是就能真正做到建設新農村，工業反哺農業，城市帶動農村，做到加速城市化，真正實現城市化工業化進程呢？恐怕還是有問題。實際上你最終要引進生產，必須保證給農民這一塊要低，然後出來的高，這樣的差額大，剩餘才大。
工商資本能否進入農業
加速城鎮化進程，發展現代農業建設社會主義新農村，農業怎樣實現規模經濟，工商資本能否進入農業？
十七屆三中全會決定講了“三個不得”：不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。2008年一號文件講，防止和糾正強迫農民扭轉、通過扭轉改變農地用途等問題，依法製止鄉村土地通過反租倒包的形式侵犯農戶土地經營權的行為。但是這裏涉及一個問題，就是農民轉包、出租、轉讓、合作的對象是誰？也就是說，農地不能改變用途就是農地農用，但是農地農用是不是意味著隻是農民用？包括工商資本、外商資本在內的非農業主人有沒有資格轉包和租賃農民的承包地？《農民土地承包法》第33條規定，受讓方必須有農業經營能力，在同等條件下本組的成員享有優先權；第41條規定，經過發包方同意可轉讓給實際上從事農業生產經營的農戶等等。但這裏對轉讓、轉包、合作對象沒有很嚴格的界定。2001年中央18號文件用了一個比較有彈性的說法：中央不提倡工商企業長時間大麵積租賃和經營農業承包地。現在，中央對工商資本能不能進入農業，起碼沒有禁止，而且比較有彈性。傳統農業向現代農業轉化，我們到底走什麼路子，是按照小規模一家一戶然後在這個基礎上聯合合作走家庭經營這條路，還是搞大規模大農場，實際上涉及農業現代化道路、農業基本經營製度、農業經營模式的選擇。
前不久，在北京東亞合作論壇會議上，台灣一位學者說，台灣現在實行“小地主，大佃農”的政策。小地主就是一家一戶有了土地，能夠把這些土地出租給企業家，大佃農包括專業農民產銷班、農業合作社機製、農業企業公司。小地主大佃農，最終的目的就是提高農村的活力，提高糧食供給率、農業效率等等。
在搞規模經營、提高生產率方麵是按我們這種精簡的路子走，加強經營化社會體係，還是真正走西方國家現代化進程的路，還需要進一步考量。現在我們的農業勞動者的土地沒有被剝奪，可以轉讓轉租，自己拿租金，還可以當雇傭工人。但是引入了農業資本家，雇傭工人和原有土地的所有者、集體土地經營承包權的經營者就是農戶，農業勞動者本身從經營主體變為附庸工人，這種進程在中國農村也存在。中國農業的經營模式現在是一種混合性、多樣化的模式。資本進入農業以後，第一，很少經營一般性的價值作物，而是要經營高價值農產品，搞花卉、水果、蔬菜經濟作物等等；第二，他要提高勞動生產率，不會占用那麼多工人，這樣實際上有一部分原有的農業勞動者的轉移問題；第三，資本進入農業之後往往從事一產和三產的融合，開發農業的旅遊、觀光、休閑、采摘等等，對糧食安全等問題較少顧及。另外，工商企業進入農業，打著農業的旗號來圈錢圈地，搞完以後拍拍屁股走人的情況也比較多。