強化法規政策保障， 著力構建“兩型” 製度支撐體係
政策和策略是黨的生命。這是為曆史證明的科學結論。
政策和策略決定事業的成敗。這是在現實生活中得到應驗的秘訣。
所謂政策，是政黨、國家根據自己的政治路線為實現一定任務而規定的行動準則，即是一個國家的執政者(包括執政黨和政府)為實現一定曆史時期的任務和目標，為調整一定的社會利益而製定的行動準則，是執政者的特定價值取向和策略措施的有計劃的實踐活動過程。政策包括的內容十分廣泛，憲法、法律、行政法規、規章、條例、慣例、習慣法等各種成文法與不成文法，以及規劃和政府規範性文件都屬於政策的範疇。
“兩型社會”改革試驗三年以來，湖南始終以政策法規視野謀劃湖南發展，以製度創新和製度建設推動試驗區的配套改革工作。從2008年到2010年，湖南省出台了很多立足當前、著眼全局、謀劃長遠、相互銜接、相互配套的政策法規，為長遠發展提供了強大的支撐，為全省乃至全國在“兩型社會”建設的製度安排方麵積累了經驗。
一、“兩型社會”建設政策法規的現實意義
1、導向標
湖南省在“兩型社會”建設中牢牢把握住“資源節約、環境友好”的總體要求，製定了《長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《總體方案》）、《長株潭城市群區域規劃2008—2020年》（以下簡稱《區域規劃》），並均於2009年1月得到了國務院的批複。這兩個文件是長株潭改革建設的“龍頭”，明確了長株潭改革建設的方向與目標，是統攬城市群“兩型”建設的指南和行政綱領，在三年的實踐中起到了“導向標”作用。
《總體方案》和《區域規劃》的“導向標”作用主要表現為：
第一，確立總體目標與總體要求。總體目標是“四個定位”：全國“兩型社會”建設的示範區、中部崛起的重要增長極、全省新型工業化、新型城市化和新農村建設的引領區、具有國際品質的現代化生態型城市群。總體要求是“三個率先”：率先形成有利於資源節約、環境友好的新機製，率先積累傳統工業化成功轉型的新經驗，率先形成城市群發展的新模式。
第二，確定基本發展原則與主要內容。發展原則是：以人為本、改革創新，全麵統籌、協調發展，因地製宜、體現特色，政府引導、市場推動。主要內容是“十大創新”，分別為：資源節約、生態環境保護、結構優化升級、科技和人才管理、土地管理、投融資、對外經濟、財稅、統籌城鄉發展、行政管理等十個方麵的體製機製創新。
第三，規定試驗區範圍和發展藍圖。規定試驗區的範圍是“3+5”城市群。規定城市群發展的定位、重點與目標、核心區發展戰略與空間規劃、城市群區域統籌發展戰略、城市群發展支撐體係。
第四，安排實施步驟與保障措施。綜合配套改革分“三個階段”推進：2008—2010年為第一階段，全麵啟動各項改革，初步建立“兩型社會”框架，初步形成長株潭與周邊嶽陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市協調發展的區域經濟一體化格局；2011—2015年是第二階段，初步形成“兩型”特色的產業結構、增長方式和消費模式；2016—2020年是第三階段，完成“兩型社會”建設綜合配套改革的主要任務，形成“兩型社會”體製機製和新型工業化、城市化的發展模式。綜合配套改革的保障措施主要是：加強組織領導、明確職責分工、加強法律法規和政策保障、加強改革試驗項目管理、推進試點示範。
2、助推器
為了發揮政策效應，湖南省一方麵利用各種渠道積極爭取國家政策支持，另一方麵根據省情，積極探索大膽創新，努力構築政策窪地，在一些重點領域和關鍵環節重點突破，形成了不少亮點，為發展提供了強勁動力，成為“兩型社會”建設的助推器。
第一，發揮土地政策作用，激勵節約土地。土地管理改革是長株潭“兩型社會”建設的重中之重。“七山一水兩分田”是對湖南人地矛盾突出的一個概括性總結。人地矛盾已成為製約湖南經濟社會發展的一個重要因素。三年來，湖南省在土地節約集約利用、土地流轉和城鄉土地綜合整治等方麵都取得了較大成績，創造了全國性的模式和經驗，主要歸因於爭取和出台了一係列土地管理改革的激勵政策。2008年7月20日國土資源部與湖南省政府簽訂了兩個共同合作協議，將長株潭試驗區建設用地納入《全國土地利用總體規劃綱要》統籌考慮。根據協議，國土資源部在諸多方麵為長株潭“兩型社會”建設提供支持。2008年湖南省政府先後製定：《關於進一步做好土地征收工作有關問題的通知》、《關於做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》、《關於進一步做好節約集約用地工作的通知》、《湖南省集體建設用地管理暫行辦法》等，湖南省國土資源廳研究製定了《關於改進和完善耕地占補平衡工作的通知》。2009年湖南省委、省政府發布《關於推進農村土地綜合整治的意見》、湖南省國土資源廳研究製定了《長株潭城市群土地管理改革專項方案》並報國務院審批同意。這些文件為長株潭城市群土地管理專項改革的順利推進提供了強大的政策動力，三年來取得了顯著成效：長沙與國土資源試點形成五種集約節約用地模式；株洲清水塘34、4平方公裏汙染土地處置方案得到國家批複，在攸縣開展農村集體土地使用權能改革試點；湘潭以土地開發整理與城鄉建設用地增減掛鉤為平台，為城市發展提供了新的土地資源。
第二，發揮節能政策的作用，鼓勵節約能源。2008年5月，湖南省政府出台了《關於推進電動汽車產業發展的若幹意見》，從發展規劃、自主創新體係建設、專項資金支持、示範推廣等方麵提出了明確的意見，推進了湖南省電動汽車產業的發展。2009年1月長沙成為全國首批13個節能與新能源汽車示範推廣試點城市之一，2009年4月，省電動汽車領導小組辦公室組織長株潭三市共同編製了《試驗區節能與新能源汽車示範推廣工程實施方案》。2009年11月省人大審議通過《湖南省民用建築節能條例》，《條例》特別設定激勵措施專章，規定縣級以上人民政府應設立建築節能專項資金，用於支持民用建築節能工作。生產或采用列入推廣使用目錄的民用建築節能新技術、新工藝、新設備、新材料、新產品的，將按國家有關規定享受稅收優惠等扶持政策。在實施民用建築節能項目時，縣級以上人民政府可以按照規定對屬於本級的行政事業性收費給予減免。長沙市也出台了係列政策，加強對重點企業節能監管，推進建築節能，嚴格建築節能標準設計和節能工程建設全過程監管，開展綠色建築試點示範。2010年2月8號，遠大空調有限公司的“遠大城既有居住建築節能綜合改造項目”被住房和城鄉建設部授予國家“十一五”科技支撐項目——既有建築綜合改造技術集成示範工程稱號。建設部住宅產業化促進中心在全國選擇樹立了15個“示範工程”，長沙遠大城示範工程項目是建設部住宅產業化促進中心在中南、華南地區樹立的第一個“示範工程”。
第三，發揮環保政策的作用，促進保護環境。2009年4月國家環境保護部與湖南省人民政府共同簽訂了《共同推進長株潭城市群“兩型社會”建設合作協議》。根據協議，環境保護部將對湖南省開展環境經濟政策改革試點、開展湘江流域生態環境綜合治理、加強工業汙染防治工作等八個方麵給予大力支持。2008年湖南省人民政府發布實施《湘江流域水汙染治理綜合整治實施方案》、湖南省環保廳擬定了《湘江流域生態補償實施辦法》，建立湘江流域長株潭段水環境上下遊補償機製和湘江流域生態補償機製。為探索環境治理的綜合市場化手段，湖南省環保廳建立並實施了汙染物排放總量初始權有償分配、排汙權許可證、排汙權交易等製度，推進環境保護和汙染治理市場化運營。2008年11月28日，湖南省第一家環境資源交易所在長沙掛牌成立，2009年收購市區三環以內改燒清潔能源減排的二氧化硫1481噸。2010年省政府辦公廳印發了《湖南省主要汙染物排汙權有償使用和交易管理暫行辦法》，對上述經驗進行總結，在全省推廣。為探索環境治理的金融手段，2008年湖南省環保廳和中國人民銀行長沙中心支行聯合下發了《關於轉發〈關於全麵落實綠色信貸政策進一步完善信息共享工作的通知〉的通知》，建立綠色信貸共享機製。2008年人民銀行湘潭市中心支行組織全市銀行業金融機構共同研究，製訂了《“打造綠色信貸，助推兩型社會”工作方案》，聯合湘潭市環保局出台了《打造綠色信貸，助推“兩型社會”的實施意見（試行）》，湘潭市委、市政府出台了《關於加快全市金融產業發展的實施意見》，製定出台了《湘潭市綠色信貸銀行評定標準》。湘潭市綠色信貸製度機製建設日趨完善，政策執行力度不斷強化，實施兩年內累計對32家環保不達標企業實施信貸壓縮3億餘元，使“兩高”貸款占比下降了近5個百分點；以廢水處理、廢氣發電、治理粉塵等名義累計發放技改環保貸款近40億元，累計向新材料、新能源等高新技術產業發放貸款80餘億元，有力地運用金融政策手段推進了環境保護與治理。
3、穩定計
一個持續穩定的社會，會讓絕大多數社會成員對未來生存狀況有一個較為清晰的預期，這是社會穩定的基礎。好的政策法規，不僅具有引導作用、推動作用，而且還有穩定作用。“兩型社會”建設三年中，湖南省製定了一係列政策法規，為“兩型社會”建設穩定有序推進起到了穩定計的作用。
第一，“兩型社會”建設政策法規為又好又快發展提供了保障。
改革開放以來，湖南省推進經濟增長方式轉變取得了積極進展。但傳統的高消耗、高排放、低效率的粗放型經濟增長方式尚未根本轉變。“兩型社會”建設政策法規所確立的經濟發展模式以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，從“資源—產品—廢棄物”轉向“資源—產品—再生資源”新型模式，是符合可持續發展理念的經濟發展模式，也是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統經濟發展模式的根本變革，有利於促進實現又好又快發展。
第二，“兩型社會”建設政策法規為社會穩定提供了保障。
長株潭城市群在推進新型工業化和新型城市化的進程中不斷創新政策法規，尋求社會重大矛盾的破解之道，為社會穩定提供了有力的製度保障。以農村土地征收為例。征地與拆遷是長株潭城市群建設進程中最能影響社會穩定的突出問題。為了積極穩妥地進行這一工作，2008年湖南省政府辦公廳印發了《關於在長株潭三市開展土地征收改革試點的通知》、轉發了省國土資源廳《湖南省集體建設用地管理暫行辦法》，2009年湖南省委、省政府發布了《關於推進農村土地綜合整治的意見》，這些政策明確了農村土地征收的程序，完善了征地補償安置製度和被征地農民社會保障製度。在這些政策的指引下，地市政府有效地解決了征地拆遷中的矛盾與衝突，實現了拆遷與富民結合、城市化與農民變市民同步，促進了社會的穩定。其中以長沙市“兩轉變一納入”的征地安置模式最為典型。在長沙，“農村集體土地轉為國有土地，村民轉為城鎮居民，被征地農民納入城鎮社保體係”。農民變成了市民，雖然失去了土地，但就業有培訓、退休有工資、看病有保障，生活無憂慮。城市化與農民利益實現雙贏，農民拍手呼應拆遷，長沙河西新城四大片區共動遷4、6萬畝土地、6萬人、380萬平方米的房屋，盼拆遷、申請拆遷，成為先導區裏農民的新動向。
第三，“兩型社會”建設政策法規為湖南改善民生提供了保障。
在“兩型社會”建設進程中，湖南省完善了積極的就業政策，健全人力資源配置機製和就業援助機製，大大提高了就業率。建立健全各類社會保障製度，推動城市群率先實現人人享有社會保障。創新農村土地流轉製度，開展農村土地承包經營權流轉試點，探索土地量化入股、農民持股進城的農民市民化轉變模式。規劃民生工程的建設，大手筆布局和開工了一批重大基礎設施建設項目，高標準建成芙蓉大道和紅易大道，成功實現長株潭通信一體化並網升位，成功實施“3+5”城市群城際鐵路建設，湘江治理及生態修複初見成效。通過三年的實踐，城市空氣質量得到改善，基礎設施明顯改善，農業麵源汙染得到有效控製，建成一批循環經濟型、資源節約型、環境友好型示範城市、園區、企業、社區、鄉村，從而大大改善人民生活條件，提高人民生活質量。
二、“兩型社會”建設政策法規的理論依據
“兩型社會”建設政策法規源於實踐，是實踐經驗的科學總結，也是人們對美好未來的預期。好的政策法規，必然有科學的理論依據。
1、科學發展：“兩型社會”政策法規的指南
科學發展觀既是“兩型社會”建設的戰略指導思想，也是“兩型”政策法規的理論指南。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全麵協調可持續，根本方法是統籌兼顧。中央以科學發展觀為指導方針，在深刻分析我國工業化、城市化進程中遇到的矛盾和問題的基礎上，遵循全麵協調可持續發展的基本要求，提出了建設資源節約型和環境友好型社會的戰略決策。“兩型社會”建設中的政策法規正是在科學發展觀的正確指引下，準確分析和把握當前發展的階段性特征，堅持發展根本，運用統籌兼顧的根本方法，辯證地處理好當前發展與可持續發展的關係。出台的政策法規既考慮經濟的發展，又考慮生態的保護；既考慮增長的需要，又考慮資源環境的承載能力；既考慮當前的發展，又考慮長遠的發展，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路，使當前發展與可持續發展得以協調統一。通過政策法規的不斷創新，為試驗區把握發展方向、用好發展機遇、創造發展條件、掌握發展全局提供堅實的製度支撐體係。
2、和諧理論：“兩型社會”政策法規的基礎
馬克思主義從人類最基本的生產活動著手研究指出：社會曆史運動發展的規律首先是社會有機體兩大前提性因素——人口因素和自然因素和諧統一的規律。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。構建社會主義和諧社會，是我們黨全麵貫徹落實科學發展觀，從中國特色社會主義事業總體布局和全麵建設小康社會全局出發提出的重大戰略任務。社會和諧在很大程度上取決於社會生產力的發展水平，取決於發展的協調性，要處理好經濟、人口、資源和環境的關係。“兩型社會”的建設正是基於這一理論，通過出台政策法規積極探索資源能源節約、環境治理、產業發展、綜合基礎設施建設、城市群建管體製等新路子，統籌城鄉發展與區域發展，加快轉變經濟發展方式，促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，使整個社會在節約資源、保護環境的前提下實現經濟較快發展，促進人與自然的和諧相處。因此可以說和諧理論是“兩型社會”政策法規的基礎。