B.下遊土壤的鹽漬化成本是指因水庫建設而引起下遊土壤鹽漬化，因而必須改種植其他作物（如水稻），或者棄荒的一次性成本。
C.上遊汙染企業關停費用是為了獲得清潔水源而必須限製或者關閉上遊汙染企業的補償費用，這項費用按環保標準計算。
D.文物搶救費用是指庫區內文物和古跡進行搶救性挖掘和遷移的費用。
（3）年度運行成本的計算。運行成本是指與年度收益相對應，用於確定當年淨收益的那部分支出。在這裏主要包括工程管理和歲修費用。管理費用包括水庫管理人員的費用、發電和養殖人員的費用等。水庫的歲修費用是指每年安排的堤壩維護和修理費用。此外還有大修理費用，應當平均攤入年度歲修費用。但折舊費用不得計算在內。
二、貼現率與資本的社會成本
（一）適度貼現率的提出
貼現率（r）是收益成本計算中的重要政策問題。貼現率是指將今後的價值轉化為現在的價值，即現值時的比率。假定的貼現率越高，某個未來收益的當前值就越低。現值的計算公式為：現值＝第n年的年度淨收益（1+r）n（5-2）選擇適度的貼現率十分重要。這是因為：
（1）貼現率是涉及經濟資源如何在公共部門和私人部門間配置的基本問題。如果選擇的貼現率過高，則有的公共支出項目可能因項目淨收益現值Bi小於或等於零，達不到收益成本評估的最低標準要求，而被排除在外。尤其是那些效益長期發揮的項目來說，這種情況比較突出。
（2）貼現率是評價項目效率的重要依據。從現實結果來看，較高的貼現率會使那些短期項目容易中選，而長期項目被排除。因此，如果選擇的貼現率較低，則社會無效性工程就可能混入其間；貼現率太高，就有可能排除那些有效的長期項目。
因此，高貼現率往往會誤導政府追求短期效率，過早地消耗自然資源。高貼現率還會導致對未來成本和收益估計不足，甚至會影響代際分配。
（二）公共投資的貼現率
關於公共投資的貼現率，主要存在以下兩種觀點：
1.基於私人部門收益率的公共投資貼現率
“資本的社會機會成本（SOCC）學派”代表人物哈伯格、赫斯·希裏夫等人認為，應當以資本的邊際成本為依據來確定公共支出項目中的貼現率。這種觀點認為，公共支出的社會機會成本取決於兩個因素，一是投資市場的利率；二是稅後的消費收益率。
假定經濟中最後一筆價值為1萬元的私人投資的年度收益率為10%，現在政府將這1萬元用於公共支出，這筆政府投資的機會成本就是1000元。然而，公共部門的資金既會減少個人投資，也會減少個人消費。如果考慮到稅後的消費收益率，假定稅率為50%，則這筆投資在私人部門的收益率就會降低為5%。此時，稅後收益率可以用來度量私人部門消費減少帶來的個人損失，以此來估計政府支出的代價。
因此，最基本的貼現率計算方法，就是把稅前的收益率與稅後的收益率通過簡單加權平均來計算。例如：如果我們知道政府1萬元投資的1/3來自私人投資減少，2/3來自私人消費減少。則公共投資的社會機會成本（貼現率）為：
公共支出的社會機會成本=［10000×1/3×10%+10000×2/3×5%］/10000=6.67%
事實上，我們很難知道政府每一筆公共支出究竟有多少來自私人投資減少，有多少來自私人稅後收益，因而使計算陷入困境。如果我們綜合考慮市場利率和稅率兩個因素，進行簡單平均，可以歸結為式（5-3）。當然，這種計算采用的是簡單平均法，與完全市場利率相比，相對放寬了條件，有利於造成較寬鬆的項目評價環境。公共支出的貼現率＝100+（100-所得稅率）2×市場利率（5-3）例如：假定現行市場利率（10年期以上）為5.5%，所得稅稅率為33%，則按式（5-3）計算，貼現率為4.59%。
2.社會貼現率
另一種觀點認為，公共支出評估應當使用社會貼現率。所謂社會貼現率，即“現今所犧牲消費的社會價值”（〔美〕H·S·羅森：《財政學》，中國人民大學出版社，2000，第225頁。），也就是社會放棄當前消費的機會成本，應當低於市場收益率。由於持有這一觀點的學者希望找到明確的社會時間偏好率，因而也稱之為“社會時間偏好率學派”（SRTP）。
（1）社會貼現率站在社會整體立場上來看待公共支出貼現率。如果我們把社會當作一個整體來考察，則公共部門的決策者（政府）不僅要關心本代人的福利，也要關心後代的福利。這一點與私人部門不同。私人部門往往隻關心自身的眼前福利，有短期利益傾向，因而不願意把太多的錢用於儲蓄，對於投資報酬的評價會相對較高。
（2）從父愛主義的觀點看，私人部門受狹隘的自利意識限製，不會有足夠的遠見卓識對將來的效率做出恰當評價，往往會用一種過高的貼現率對未來效益進行貼現。父愛主義的觀點主張（同上。）“政府強迫私人減少當前消費，作為回報，人們將來會得到更多，到時他們可能會感激政府的遠見卓識。”因此，與私人部門的經濟短視行為不同，政府應當從社會整體利益的角度出發，提出一種有利於社會長遠穩定發展的貼現率，以此評價公共支出效果。
（3）從市場的資源配置角度看，投資具有正外部性效應。這是因為，投資會帶來新技術的應用，而且投資實踐會增加個人的知識與技能。正是由於投資的正外部性，往往使私人市場的投資品供給出現市場失靈，出現投資不足。因此，政府選擇低於市場利率的貼現率，有助於糾正市場經濟失靈。
這種觀點並沒有對“社會貼現率”的計算給出一個明確的標準，但提供了一種思路。我們可以按照不同的貼現率對一個項目的現值分別加以評估，然後比較現值是否對於全部合理的r值都為正。如果都為正，說明這個項目比較可行。
通過上述分析，我們可以得出結論：在公共支出項目的評價中，適當降低貼現率對於公共支出的選擇是必要的，也有利於更多地發揮公共支出項目的優勢，選擇那些長遠發揮效益的項目。
第四節公共支出項目的評估
前麵四節的內容主要涉及公共支出項目分析，本節在前述分析的基礎上展開對公共支出項目的評估。
一、公共支出項目的評估程序
前麵指出，項目分析與項目評估是對同一事物的兩種表述。前者站在部門立場上，對項目申報而言；後者站在決策者的立場上，對申報項目進行排隊。對於支出部門來說，完成項目分析的步驟和內容，並及時將項目分析結果提交財政部門，就完成了項目分析的工作。而決策部門收到支出部門的項目分析報告後，還需要按一定的程序和方法，對項目進行評估。
政府公共支出的項目評估，主要涉及以下內容：
（1）對項目數據資料的可靠性進行評估。審核項目提供的各項指標數據是否真實可靠，相關依據是否充分。
（2）對項目的技術可行性進行評估。即該項目在技術上是否具有先進性和可行性，對其工藝和施工方麵的難度進行評估。對項目的技術評估包含風險評估。
（3）對項目的社會性進行評估。項目的社會性也稱為福利歸宿，是指該項目建設和投入運行是否有利於窮人或大多數人獲得更多利益。
（4）對項目的政治效果進行評估。必須指出，公共支出項目通常不是純經濟的，或多或少包含有政治性因素。因此，公共支出項目的選擇應與本屆政府的目標密切相關。那些比較能體現政府目標，且具有良好經濟、社會意義的項目被優先選擇。
（5）對項目的財力可行性進行評估。如果本級政府沒有充分的財力可能，無法籌措到項目所需要的足額資金，則項目可能會因此無法實施，造成損失。
（6）對項目的風險性進行評估。這裏據說的風險性，包括技術風險、市場風險和經營風險。例如：在不適合的地質條件下建造水庫，會發生滲漏甚至倒塌的可能性，這是一種技術上的風險；政府建設的投資開發區項目，可能會不達到預想的招商引資規模，這是一種經營上的風險。
二、公共支出項目的福利歸宿
在前麵的分析中，我們主要討論公共支出項目的經濟效率。當然，經濟效率是評價公共支出項目的核心問題，有助於建立科學的決策機製和決策體係。但是，僅僅討論經濟效率是不夠的，公共支出項目還必須考慮公平因素。換言之，如果項目有利於實現公平，或者有利於消除社會分配不公，則更容易獲得人民的支持和信任。為此，我們還應當進一步考察公共支出項目的福利歸宿。
政府公共支出的目標是追求社會福利的極大化，因此，我們無法回避公共支出項目的福利歸宿問題。在對公共支出項目的福利歸宿評估上，當純粹的理論分析不足以支撐時，我們還應借助於實證分析方法，進行抽樣調查是重要方法。世界銀行專家F·德懷勒和奈德宿1995年對不同的家庭接受不同類型教育的情況進行了調查。其結論為，公共教育支出的利益歸宿隨著教育的不同階段而異，小學教育與中等教育比高等教育更有利於窮人家庭。初等教育階段，窮困家庭把孩子送到公立學校讀書，而富裕家庭往往把孩子送到沒有政府補貼的私立學校讀書，因此，實行義務教育有利於窮人；在大學階段，富人和中等家庭的孩子居多。由於經濟和其他方麵的原因，窮人的孩子往往過早地在教育競爭中被淘汰，因此，實行免費高等教育的政策更有利於富人。統計結果表明，在高等教育中，最高收入的20%的家庭獲得政府教育支出的利益達40%—70%。（S·普拉丹：《公共支出分析的基本方法》，蔣洪等譯，中國財經出版社，2000，第122頁。）希克斯（Hicks，1940）-卡爾多（Kaldor，1939）準則。該準則認為：若一個項目的現值為正，就應當著手從事，而不管誰得誰失。因為隻要現值為正，則所獲者會補償所失者，並且還會享受淨效用的上升。他們認為，由於社會將自動形成一種補償機製，因此，在評價公共支出效用時，可以不管其利益歸屬。但是，希克斯-卡爾多準在應用上有時是有問題的。例如：政府大麵積地修建綠地和草坪，獲益者是那些有錢、且有閑者。對那些整天為生計而奔波者來說，即使看到這一美景，他們也不會產生享樂感。當然，政府是不大可能因此而放棄修建綠地的計劃的。公共支出項目的利益歸宿分析，是公共支出評估的重要內容，它為政府是收費提供，還是免費提供該項公共服務提供了重要依據。
三、公共支出項目中的政治約束
由於公共支出項目的選擇作為一項公共事務，必須按照一定的政治程序來進行，因而離不開政治約束。1980年代，英國議會討論建造聯結英法兩國的英格蘭海底隧道，記者威爾曾經提出忠告：“建造它，不是由於令人沉悶的成本/效應分析說了它將支付多少，而是由於不列顛需要有一個大項目來喚醒它本身。”這一項目耗費近10年時間和150億美元，於1994年完工，是人類20世紀最大的工程。由此可見，政府在項目決策中的作用是無法回避的。公共支出項目必然受到政治約束。這與西方國家重大預算支出必須經過議會討論、決議後才能付諸實施的製度有關。因此，政府和議會在西方國家的公共支出決策中發揮重要作用。在我國，公共支出項目主要依靠政府集中決策，但重大項目仍應提交人大或請人大代表聽證，因而政治的作用不可忽視。總結我國的經驗，政府在項目評估中應注意以下幾個方麵：
（一）樹立長遠觀點
長遠觀點是政績觀的核心。公共支出，尤其是公共工程和公共投資項目，將長遠發揮作用，因而要有長遠的觀點。然而，許多政府官員為了追求政績，他們往往更傾向於省錢而具有短期利益的項目。在城市規劃中，我國許多城市都存在“層層皮包餃子”現象，各種公共服務設施“造了再拆，拆了再造”就是短期化傾向的典型。在道路建設中，也普遍存在不斷翻修的問題。這樣做雖然年年“花錢少、效率高”，能創造較高的年度GDP，但從長遠的觀點看，總效果等於零，是極不經濟的。
（二）建立科學的決策機製
一些領導之所以會出現公共支出決策的短視化，除追求政績和私利外，缺乏科學的決策機製也是一個重要原因。在我國，“拍腦袋”決策盛行的根本原因，是為了製造“政府無謬誤”，“領導英明”神話。在他們看來，一旦發現政府決策有失誤，就必須掩蓋起來，這樣才能維持“政府權威”，否則就會降低“領導的聲望”。然而，領導並非“無所不知、普渡眾生的先知”。作為社會人，他們會受到各種利益關係的支配，同樣也存在信息和知識的有限性。既然政府是公共事務的受托人，就應當用科學的決策機製、程序來約束官員，使之能正視以上缺陷，作出科學的、合理的決策。
科學的決策機製至少應包括決策指導思想、決策程序和決策責任製三部分。
（1）決策指導思想。要建立長遠觀和效率觀。
（2）科學的決策程序。一是項目必須通過政治、技術、經濟和財力的可行性論證，必要時需要引入專家評估程序，對於那些效率低、評估不合格的項目予以剔除，隻有那些通過專家可行性論證的項目，才提交討論；二是民主決策程序。審議重大項目的方案必須按民主決策原則進行：
① 必須允許參與決策的政府官員充分發表自己的意見，並進行記名表決；
② 政府可以采取公示製度，向社會公布方案，征集各方反映和意見；
③ 按預算法要求，重大項目還必須交付人大討論，實行記名表決。
（3）建立決策責任製。決策者必須對作出的決策後果承擔行政責任。這是經濟責任製的應用。它有利於克服公共決策中的官僚主義和不負責任的現象。
（三）深入實際，搞好調查研究
收益成本分析為我們提供了科學決策的工具。生產和人民生活中迫切需要解決的問題，即人民群眾呼聲特別高的項目，往往淨收益較高。因此，政府決策的關鍵不僅僅在於既定項目方案的取舍，如何及時發現問題、提出合理的項目建設思路同樣重要。這些都需要通過實際調查研究才能實現。
（四）處理好公平與效率的關係
在項目決策中，公平與效率是兩個不可回避的問題。政府資金有限的情況下，兩者必然會產生取舍上的矛盾，必須堅持“效率優先，兼顧公平”的原則。
四、公共支出項目評估中的風險與不確定性分析
前述的成本/效應分析，建立在項目未來收益和成本可以確切估算的假設之上。事實上，項目實施會存在許多不確定因素，未來的成本和收益也具有不確定性。因而，有必要進一步研究項目評估的風險與不確定性問題。公共支出項目的風險與不確定性分析主要有以下幾種方法：
（一）期望值分析法
如果決策人能夠估計各種風險的概率，就可以采用期望值法對項目風險進行評估。期望值即項目的各種可能出現的概率乘以相應可能收益或成本的和式（5-4）。通過這一方法，我們可以計算出各種不確定情況下的收益或者成本。
期望收益=∑ni=1（第i種可能獲得的收益×概率）（5-4）期望成本=∑ni=1（第i種可能出現的損失×概率）（5-5）某一工程在年度i獲得的收益可能為Bi1，Bi2，Bi3和Bi4，而出現上述四種情況的概率分別為P1P2P3P4。那麼，第i年度的收益期望值可以計算為：期望值E（Bi）=Bi1×P1+Bi2×P2+Bi3×P3+ Bi4×P4若分析者對於各種情況出現的概率並不確知，他也可以按照最樂觀、最悲觀和中等水平三種情況計算出各自的淨收益現值（預期值），然後考察各項目的結果。通常可以采用貝葉斯標準，假定各種情況出現的概率都是1/3。
（三）最大最小標準分析法
最大最小標準法，亦即選擇那些最壞情況中的最好項目的評價方法。它假設決策人都是厭惡風險的，因而在決策時總是假設最壞的結果可能會發生。這就需要在期望值分析的基礎上，把每種方案中最壞的結果羅列出來，然後選擇可能存在最壞結果的淨收益值中最大的那個方案。當然，如果最壞的結果都已經考慮到了，那麼，決策人就無須再考慮其他可能後果，這是一種超保守的決策方法。
在例1中，三個方案的最低的淨收益情況：方案1為120，方案2為100，方案3為150。就其最小值比較，方案3屬於所有最小值中最大的方案，因而方案3（最小中的最大）中選。
本章小結
本章是第四章的延續，討論當前公共政策分析中流行最為廣泛的分析和評估專門方法——收益成本分析法。收益成本分析法既是價值分析的擴展，也是科學決策的重要方法。在學習本章時，讀者應當掌握以下要點：
1.收益成本分析法包括兩種具體方法：成本/收益分析法和成本/效應分析法。
2.注意公共部門與私人部門在成本收益分析上的差異，由於公共部門的收益具有外部性，因而，在我們計算收益和成本時，應當將直接外部收益和直接外部成本計算在內，但不應當包括間接收益和間接成本。
3.在收益成本分析中，如何將今後的收益轉化為現值十分重要，此外，適當地應用影子價格和機會成本，在計算公共項目的收益和成本上也很重要。