在人力資源管理知識體係中，公共部門人力資源管理是一個具有自身應有含義的特定概念，但卻又是一個容易被人誤解的術語。正確地認知公共部門人力資源管理概念，需要辨析它與其他若幹相關概念之間的關係，如與人力資源、人事管理、人力資源管理等概念的曆史淵源關係和現實邏輯關係，同時，結合現階段國內外公共部門人力資源管理的實踐內容，對這一概念的內涵和外延作出客觀的界定。
一、人力資源與人力資源管理
（一）人力資源
“人力資源”概念最先由當代管理學泰鬥彼得·德魯克（Peter F.Drucker）在其1954年出版的《管理實踐》一書提出。德魯克提出這一新概念時，並沒有對它作出明確的定義，隻是強調它是一種不同於其他經濟資源的重要資源，並認為人力資源是所有經濟資源中最可能提高經濟效益的資源，但卻又是最沒有有效使用的資源（〔美〕彼得·德魯克著：《管理實踐》，上海：上海譯文出版社1999年版，第291頁。）。國內外的人力資源論著中對人力資源含義主要有兩種解釋。一種主流的解釋是：人力資源是“人所具有的一種能夠推動組織績效（結合諸如資金、原料、信息等其他資源）的能力”；“能夠推動特定社會係統發展進步並達成其目標的該係統的人們的能力的總和”；“能夠推動整個經濟和社會發展的勞動者的能力”；“推動社會發展和經濟運轉的人的勞動能力”（〔美〕亞瑟·小舍曼等著：《人力資源管理》（英文第11版），大連：東北財經大學出版社2001年版，第4頁；陳維政等主編：《人力資源管理》，北京：高等教育出版社2002年版，第2頁；關淑潤主編：《人力資源管理》，北京：對外經濟貿易大學出版社2001年版；黃維德等編著：《人力資源管理》，北京：高等教育出版社2000年版，第1頁。）。概括起來說，這種觀點認為人力資源是指人的勞動能力。從事管理學研究的學者通常采用這一種定義。另一種非主流的解釋是：“人力資源是指總人口在經濟上可供利用的最高人口數量或指具有勞動能力的人口。”（《中國百科大辭典》，北京：中國大百科全書出版社1999年版，第4444頁。）簡單地說，這種觀點認為人力資源是指具有勞動能力的人口。從事教育學和人口學研究的學者更多地是采用這一種定義。實際上，這兩種解釋並不存在實質的區別，不同之處隻在於：前者的核心關鍵詞是人的勞動能力，後者的核心關鍵詞是具有勞動能力的人口。本書認同第一種解釋，同時吸納第二種解釋的合理因素，並從更為寬泛的內涵意義上對人力資源概念作一定義：人力資源是指存在於勞動人口之中的從事經濟及社會活動並能創造價值的能力。
人力資源概念與人口資源、勞動力資源和人才資源等概念相關。人口資源是指一定區域範圍內的具有一定數量和質量的人的總和。人力資源與人口資源的關係是：人力資源存在於人的自然生命機體之中，因此，人口資源是人力資源的基礎；人力資源是人口資源中的一個部分，即具有勞動能力的部分，這一部分通常被稱為“核心人口”。勞動力資源概念與人力資源概念基本同義。人才通常指學識或技能水平較高的人（人才是我國特有的概念。以往，我國一直沿用1982年提出的人才標準，即具有中專及以上學曆和初級及以上專業技術職稱的人員；近些年，我國有些發達地區正在逐步提高人才標準，如上海2003年開始的人才標準是具有大專及以上學曆或中級及以上專業技術職稱，以後將把人才標準調整為具有本科及以上學曆、中級及以上專業技術職稱或高級職業技術資格。近幾年，學曆加職稱的傳統人才標準已經受到質疑，於是，2003年頒布的《中共中央、國務院關於進一步加強人才工作的決定》中提出，“要堅持德才兼備原則，把品德、知識、能力和業績作為衡量人才的主要標準，不唯學曆、不唯職稱、不唯資曆、不唯身份”，“隻要具有一定的知識或技能，能夠進行創造性勞動，為推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設，在建設中國特色社會主義偉大事業中作出積極貢獻，都是黨和國家需要的人才。”），人才資源是人力資源中的高質量部分。由此可知，人口資源、人力資源、人才資源三個概念之間存在一種依次包含的邏輯關係，人口資源包含人力資源，而人力資源又包含人才資源。
人力資源是質與量的統一。也就是說，人力資源具有質與量的規定性，人力資源可用質量和數量這兩個指標來評價。人力資源數量即具有勞動能力的人口數量，通常按照法定的勞動年齡來進行統計。各國對勞動年齡上下限的規定並不完全相同。我國《勞動法》規定的勞動年齡下限為16周歲，勞動年齡上限就是規定的退休年齡。我國現階段有幾種情況：一般幹部的退休年齡，男子為60歲，女子為55歲；工人的退休年齡，男子為60歲，女子為50歲；高級專家和職務較高的領導人員，退休年齡可超出60歲。一般地說，法定勞動年齡上下限之內的人數即為人力資源數量。但需要說明的是，在勞動年齡人口中，存在一部分未就業者，如學校中就學的學生、軍隊中服役人員、待業人員等，還包含一些不具有勞動能力的病殘人員。此外，一些已退休人員以返聘或其他形式仍在從事勞動。因此，在統計人力資源數量時，還應扣除勞動年齡人口中的不能從事勞動的病殘者人數，加上退休者再就業者人數。據統計，我國的勞動年齡人口數，2000年為8.61億，預計2020年將增加到10.04億（中國教育與人力資源問題報告課題組：《從人口大國邁向人力資源強國》，北京：高等教育出版社2003年版，第273頁。）。
人力資源質量即具有勞動能力人口的總體素質。人力資源質量可用若幹基本要素來衡量。一是體質，即勞動力的身體素質，包括健康狀況、營養狀況以及耐力、力量、敏捷性等體能素質；二是智質，即勞動力的智力素質，包括記憶力、理解力、判斷力、想象力及邏輯思維能力等；三是學識，即勞動者的文化知識素質，它以受教育程度來衡量；四是技能，即勞動者從事專業或技術性工作的水平，可用專業技術人員的層次及人數來衡量；五是品質，即勞動者的勞動價值觀及職業道德，如勞動動機、勞動態度、勞動責任心等。一個國家或地區的人力資源質量狀況很大程度上由經濟發展水平所決定，經濟發展水平高，勞動者飲食營養好，受教育程度高，自我發展的機會多，因而形成了較好的勞動素質。此外，一個國家的人力資源質量也在一定程度上受人口遺傳、傳統文化以及意識形態等因素的影響。
（二） 人力資源管理的來龍去脈
人力資源管理是一個組織或單位中對人的管理。組織或單位中對人的管理，並不是一開始就稱之為“人力資源管理”，而是有一個曆史演變的過程，也就是說，人力資源管理有一個來龍去脈的問題。在國外，近100多年來，隨著時代環境、管理對象、管理內容的變化，對人的管理的稱謂，經曆了從勞工管理到人事管理、再由人事管理到人力資源管理的發展曆程，20世紀90年代以來，又出現了從人力資源管理走向戰略人力資源管理的發展趨勢。
1 勞工管理
20世紀30年代前的企業界，對人的管理稱為勞工管理（Labor Management）。在勞工管理時期，企業組織的規模比較小，按照當今的標準來衡量，都屬於小企業一類的經營組織，企業組織中的員工絕大部分是體力勞動者，體力勞動者與腦力勞動者的比例為9 比1。由於組織規模小，所有權與經營權沒有完全分離，沒有形成現在意義上的管理層，在經營者與體力雇員之間隻有一些監督雇員勞動的監工。企業對體力勞動者的管理主要是三方麵的內容：製定約束雇員的勞動行為規範；由監工對雇員的勞動實施監督；對違反勞動行為規範者進行懲罰。在勞工管理時期，盡管存在對雇員的“三位一體”的管理活動，但尚未形成一套完整的製度。
2 人事管理
人事管理（Personnel Management）概念產生於第一次世界大戰期間，但逐漸成為一門係統化的管理知識和成為一種對人管理的實踐模式，卻是在20世紀30年代之後。20世紀3070 年代期間，基本上仍處於工業經濟年代，這一時期企業組織中體力雇員與腦力雇員的比例大體是6 比4。人事管理階段的特點是，隨著企業組織規模的迅速擴大和管理層隊伍的出現，對雇員管理的範圍擴展到人事計劃、工作分析、招聘、培訓、考核、獎懲、薪酬及福利等諸多環節或方麵，形成一套職位本位、工作本位、管理本位的完整人事管理製度。這一套完整人事管理製度之所以稱之為職位本位、工作本位、管理本位的人事管理，是因為職位、工作、管理成為人事製度的核心法則，它與後階段的體現人本主義的人力資源管理和戰略人力資源管理形成實質性區別。
3 人力資源管理
20世紀70年代末，人事管理開始走向人力資源管理（Human Resource Management，HRM），推進這一重大轉變的時代條件是：工業經濟向知識經濟轉型；越來越多的組織中，腦力工作者人數超過了體力勞動者，在90年代的美國，腦力工作者與體力勞動者的比例達到7比3；勞動者尤其是腦力工作者或知識員工，在創造社會財富、推動社會進步、促進組織事業發展中所發揮的重要作用日益彰顯，人力資源被看作是第一資源。從人事管理到人力資源管理，可以誇張地認為是對人管理演變中的一次革命性變革。其曆史意義不在於管理術語的變換，而在於它所產生的管理理念、管理法則、管理製度等結構性變化。