弱勢群體的存在具有階段性、相對性和長期性的特點。所謂階段性是指隨著社會經濟發展，弱勢群體的內涵將發生變化；相對性是指弱勢群體是社會上客觀存在的，這一階層相對於強勢階層，是相比較而存在的；長期性是指就目前的綜合情況看，由於複雜的社會經濟原因，弱勢群體的狀況不可能在短迅速解決，它將經曆一個較長的徘徊期。但是，隨著經濟體製改革的深入，這一問題已經成為體製改革的重要製約因素，其形成的社會矛盾正在成為社會穩定和經濟發展的絆腳石。因此，解決弱勢群體問題不僅是經濟體製改革順利進行的條件，更是貫徹落實科學發展觀，實現社會可持續發展的需要，同時也是社會公正的需要。為了把改革的社會成本控製在社會能承受的範圍之內，緩解弱勢群體麵臨的困境，降低改革的社會成本已經成為當務之急。製度經濟學者認為，經濟活動中規範的規則對經濟發展至關重要，以致人類的生存和繁榮也完全依賴於正確的製度和支撐這些製度的基本人類價值。目前，我國對弱勢群體的政策存在著一些製度性缺陷，從某種意義上講，目前還沒有形成完整獨立的扶持弱勢群體的政策體係，改革政策的設計者對於弱勢群體的特點及弱勢群體的相對性、階段性和長期性認識不足，從而缺乏對扶持弱勢群體的係統考慮，以致現行的相關政策具有明顯的應急性特點。
首先，現行政策尚留有計劃經濟時代行政幹預的特點，缺乏係統設計，往往是頭痛醫頭，腳痛醫腳，疲於應付。如在國有企業市場化的過程中，部分企業出現生產經營困難，職工生活受到影響，政府就要求開展“送溫暖”活動，並動員工會係統幫助困難職工，或者要求銀行增加貸款幫助困難企業渡過難關，或者要求企業發掘潛力解決自身的問題；當企業困難表現出持續性而不得不走向裁員時，政府才意識到完善失業保險的重要性，並出台“再就業工程”和保障下崗職工基本生活的政策；當這些政策都不能奏效時，城市居民最低生活保障製度才受到高度重視。從這個意義上說，現行的相關政策實際上是“救火”政策，哪裏起火，就應付哪裏，沒有長遠的目標和周密的考慮。
其次，現行政策的一個突出缺陷是創新性不足。政策設計者總是有意無意地試圖激活原有單位保障的功能，將新的扶貧政策與原有的單位保障體製進行嫁接。比如說，單位要對其困難職工負責，不能隨便推向社會；再就業服務中心要建在企業；困難居民的生活保障基本上遵循“誰家的孩子誰管”的原則，等等。嚐試這種嫁接的一個基本錯誤在於沒有意識到或不願正視企業的體製已經發生的深刻變化，正是這種變化使得一些新的保障政策屢屢失靈，不能有效幫助貧困者。因此，創建獨立於企事業單位之外的社會化的政策體係應該是社會保障政策發展的明確方向。
我們認為，不同的弱勢群體由於產生弱勢的原因不同，應采取不同的對策，而製度建設是解決弱勢的關鍵。因此迫切需要建立健全以“救”“助”為核心的保障機製。
建立社會保障製度保護弱勢群體的根本目的就是要建立能夠保證社會弱勢群體得到持續救助的經濟法律製度，其主要內容是以民政、勞動部門和企業共同承擔的社會保障職能轉向建立完善的、以社會弱勢群體為救助對象的社會保障製度，明確社會保障的對象、內容、標準，規範社會保障製度的執行者和相應的申報審批程序，建立以國家財政撥款為主，積極倡導和利用社會資助、管理統一、目標明確、標準嚴格、實施簡便的最低生活保障製度。政府部門、社會團體對弱勢群體的救助行為必須具有製度的保證，有專門的組織機構和專門的經費，而且有一套相應的法律和政策來指導和約束這些機構的活動和經費的使用，使以政府為主體、社會援助為基礎的扶持行為在製度和法律的約束下進行。從而徹底轉變落後的社會保障觀念和手段，明確社會保障客體、界定社會弱勢群體標準，徹底解決社會保障範圍小、覆蓋麵狹窄、資金籌集困難、保障措施不公正等問題，徹底解決由企業、勞動部門和民政部門分別實施社會保障措施所導致的政出多門、政事不分、管理體係不統一、實施辦法各異、程序過於複雜、配合銜接困難等問題。
（1）對於因生理原因造成的弱勢群體，包括鰥寡孤獨廢疾者為主體的社會弱勢群體，是處於社會分層結構中最底層的一個特殊群體，相對於其他社會群體而言，他們在社會發展中承受著來自自然、經濟、社會、心理等方麵的更大壓力，其經濟利益分配的貧困性、生活質量的低層次性和環境承受力的脆弱性特征明顯表明他們無法直接用自己的經濟活動享受經濟增長的好處。對於他們，應建立以“救”為主的製度性保障體係。“救”助社會弱勢群體新戰略的核心是滿足他們的基本需要。從國際經驗來看，滿足弱勢群體的基本需要是社會弱勢群體救助係統最基本的職責，政府針對社會弱勢群體的低收入和低生活水平狀況，直接向他們提供住房、衣物、飲水等基本的衛生和教育保障以及其他生活補助，政府實行養老、疾病、事故等社會保險和社會救濟，通過提高救濟金、養老金，實施家庭補助、住房補助等解決弱勢群體的生活困難，同時通過稅收等製度調節收入分配不平等，從而使老人、婦女、兒童、殘疾人等社會弱勢人口提高生活水平，緩解貧困狀況。由於生理原因，他們大多數人勞動能力缺失，這就使他們中的大多數很少有就業機會。從勞動經濟學的角度來看，勞動力是在一定的年齡階段，願意工作並且能夠工作的人，因而由於生理原因造成的弱勢群體也不應屬於勞動力。既然如此，這部分弱勢群體理應退出勞動力市場，退出就業競爭。解決他們的生活困難的責任，自然落到相應的政府機構、社會救助機構和社會慈善機構的肩上，由社會來負責。救助他們是政府義不容辭的社會責任。這就要求通過法律等手段建立以“救”為主的製度性保障體係，對他們實施最低的基本生活保障。這一體係的特點是：施“救”者正式程度高，受惠者比較穩定，救助的內容範圍較窄，手段固定，並帶有強製性。同時，應挖掘和調動社會其他資源，作為解決這一問題的輔助手段。在社會弱勢群體的扶持活動中，政府救助機構的設立、救助政策的製定、救助資金的支持、社會救助力量的組織整合以及與國際救助機構的合作等都具有極為重要的、不可替代的作用。
在市場經濟條件下，以政府行為為主體構建全新的社會弱勢群體的救助係統應該具有可持續發展、社會公正、以人為本、道德進步等多方麵的新思維和新視野。可持續發展所體現的最基本的社會意義就是強調在經濟、社會、環境協調發展的基礎上滿足包括社會弱勢群體在內的一切社會成員的基本需要，保證每一個社會成員的基本生存權和發展權，並不斷提高全體社會成員的物質文化生活水平。從現階段最低生活保障製度的實踐內容及保障效果出發，麵向城市貧困人口的社會救助製度主要是最低生活保障，它所解決的隻是根據當地消費水平確定的最低營養需求問題。而事實上，相當多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體係。因此，我們認為，應當在積極推進戶籍製度改革的條件下，以政府財政為後盾，以現行城市居民最低生活保障製度為基礎，在全國構建一個包括最低生活保障、公共房屋、疾病醫療救助及其他相關救助措施在內的綜合性社會救助體係是必要的。具體來說：
①進一步完善城市最低生活保障製度。最低生活保障麵向城鄉貧困人口並以確保貧困人口的最低生活為目標，它承擔著解除貧困人口生存危機的責任。還應當建立一個有效的家計調查係統，居民受資助的標準不僅應以當期收入狀況為條件，而且應當考慮其資產及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享；同時，還需要完善相關程序，明確貧困居民申請救助的法定權益，在嚴格監管中維護受助者的尊嚴與體麵。
②建立貧困人口疾病醫療救助製度。貧困人口的疾病醫療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉居民陷入貧困之中。因此，建立一個麵向貧困人口的疾病醫療救助製度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發展進步與社會公平的基本內容。當然，在選擇型的醫療保險製度下，麵向貧困人口的疾病醫療救助的目標隻能是減輕貧困人口的醫療負擔，而不可能是免費醫療。針對遭遇天災人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機製。
③盡快確立城市公共房屋政策。針對貧困人口居住條件惡劣的現實，在繼續推進住房製度改革並引導居民購房的同時，政府應當建設公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應當作為全國性的公共房屋政策出台，並將其納入社會救助係統。在製定統一的公共房屋政策時，應當堅決遵循公平、公正、公開的原則，堅持低標準和統一人均住房麵積（每一城市的公共房屋分配標準均應統一），不能延續計劃經濟時代的實物分房等級製，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時又使其他居民自願放棄這種待遇。通過前述製度安排和上述政策措施，即可以構建一個完整的最低保障網。