一、我國新型農村合作醫療製度的立法現狀及存在的問題
（一）我國新型農村合作醫療製度的立法現狀
從2002年首次提出“新型農村合作醫療製度”以來，中央陸續發布了指導新農合製度建設和完善的一係列文件，內容涉及製度原則、籌資機製、合醫範圍、補助標準、監管體製等多個方麵。
12002年中共中央、國務院《關於進一步加強農村衛生工作的決定》
首次提出了“新型農村合作醫療製度”的概念，指出各級政府要積極組織引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療製度，要堅持自願原則，“實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機製”，規定從2003年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型合作醫療的農民每年按人均10元安排合作醫療補助資金，地方財政對農民的補助每年不少於人均10元。《決定》還提出了“各地先行試點，逐步推廣，到2010年基本覆蓋農村居民”的製度推行規劃。
22003年國務院轉發衛生部、財政部、農業部《關於建立新型農村合作醫療製度的意見》
作為針對新農合製度所發布的第一個專門性政策文件，《意見》將新型農村合作醫療製度明確定義為“由政府組織、引導、支持，農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟製度”。確立了新農合製度的三大原則：“自願參加、多方籌資”；“以收定支，保障適度”；“先行試點，逐步推廣”。《意見》規定了農民個人、地方財政和中央財政共同籌資的籌資機製。此外，還對新型農村合作醫療製度的目標、組織形式、基金管理、醫療服務管理、組織實施等方麵進行了較為具體的規定，為新農合製度的實踐試點提供了指導性的、具有可操作性的政策依據。
32004年國務院轉發衛生部等部門《關於進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》
該《指導意見》總結了開展新型農村合作醫療製度試點以來的一些經驗，提出：各試點縣市根據實際情況，可以在建立大病統籌基金的同時，用個人繳費的一部分建立家庭賬戶，由個人用於支付門診醫療費用；個人繳費的其餘部分和各級財政補助資金建立大病統籌基金，用於參合農民的大額或住院醫療費用的報銷。這是對原先“以大病統籌為主”合醫模式的重要補充。《指導意見》對籌資標準、資金收繳方式、補助標準、保障方式、資金管理製度、監管體製也作出了規定和完善。
42006年衛生部等七部委聯合下發《關於加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》
根據各地在實踐中遇到的問題，《通知》對相關政策進行了有針對性的調整。首先，加大了中央和地方財政對新農合籌資的支持力度，規定從2006年起，中央財政對中西部地區的參合農民由每人每年補助10元提高到20元，地方財政也要相應增加10元。《通知》還要求各地不斷完善合作醫療資金的籌集和監管機製，加強基金管理，做到專戶存儲、專款專用，嚴格實行基金封閉運行。
52007年衛生部、財政部《關於做好2007年新型農村合作醫療工作的通知》
《通知》明確提出從2007年開始，全國農村合作醫療由試點階段進入全麵推進階段，覆蓋全國80%以上的縣（市、區）。《通知》還擴大了中央財政扶持的範圍，規定從2007年開始，將農業人口占總人口比例高於50%的市轄區納入中央補助的範圍。農墾係統、華僑農場、林場、各類開發區中屬於農業人口的居民，按照自願和屬地化原則納入當地新型農村合作醫療製度。
此外，針對新農合製度運行中的試點啟動及推進、資金撥付、農村衛生機構改革、統籌補償方案設計的具體問題，衛生部、財政部等部委還製定並發布了一些具體政策文件，如2002年衛生部《關於農村衛生機構改革與管理的意見》；2003年衛生部辦公廳《關於做好新型農村合作醫療試點工作的通知》；2003年財政部、衛生部《關於中央財政資助中西部地區農民參加新型農村合作醫療製度補助資金撥付有關問題的通知》；2004年財政部、衛生部《關於完善中央財政新型農村合作醫療救助資金撥付辦法有關問題的通知》；2007年衛生部、財政部、國家中醫藥管理局《關於完善新型農村合作醫療統籌補償方案的指導意見》；2007年財政部、衛生部《關於調整中央財政新型農村合作醫療製度補助資金撥付辦法有關問題的通知》。
此後，各地政府先後通過由政府或相關職能部門發布《意見》、《決定》、《通知》等形式的政策性指導文件，結合當地實際，製定適合本地區的農村合作醫療製度的實施細則。目前，將新型農村合作醫療製度納入省級地方性法規的僅有山東、江蘇、雲南等少數省份，且規定都極為簡略。
（二）我國新型農村合作醫療製度存在的問題
審視我國新型農村合作醫療立法現狀，比照現在新型農村合作醫療製度的高覆蓋率和高普及率，其立法已經呈現明顯的滯後狀態。具體可以總結為三個方麵。
1立法體係不完備
我國已經出台的無論是政策性文件，還是地方性法規、規章，大多都是在推進新型農村合作醫療試點中對於所凸現問題所采取的應急性、過渡性措施，缺乏整體性、體係性和前瞻性，導致新型農村合作醫療製度的許多領域，如：合作醫療保險組織、農民的權利和義務、合作醫療基金監管主體等方麵，還存在不少法律的空白，許多問題無法可依。2立法層次偏低
新型農村合作醫療製度解決的是農民醫療健康權的保障問題，是國家社會生活的一個基本問題，應該由國家立法機關製定法律來予以規範。而從上麵的總結梳理來看，用以引導和規範製度的大部分隻是衛生部等部委製定的政策性指導文件，規範文件的效力位階不高，沒有一部關於新型農村醫療合作製度的專門法律予以規範。
3地方立法分散無序
各地自2003年開展新型農村合作醫療試點以來，根據中央要求，結合試點實際，紛紛出台規章及規範性文件指導當地新型農村合作醫療製度的鋪開。由於我國將新型農村合作醫療製度“設計的權利”下放給了地方政府，造成了我國農村多種多樣的合作醫療形式，甚至出現了在同一地區內實行“一縣一政策”的現象。經過五年試點，各地積累了不少經驗，也反映出不少問題，目前出台一部統一法律的條件已經成熟。
二、新型農村合作醫療立法的主要分歧及其選擇
（一）籌資主體“政府為主”與“農民為主”的關係
根據《關於進一步加強農村衛生工作的決定》和《關於建立新型農村合作醫療製度的意見》中的表述，新型農村合作醫療製度基金是“由農民自願繳納、集體扶持、政府資助的民辦公助社會性資金”。
我們認為，這樣的表述符合我國處於初級階段的國情。理由如下：
第一，從社會保障基本原理角度看，新農合製度已經承擔起了我國農村醫療衛生保障的重要責任，是政府在農村提供基本醫療保障服務和實施公共衛生職能的主要製度安排，它能夠進一步促進共存經濟的發展和社會的持久繁榮，而且在消費上具有非競爭性和排他性，屬於典型的公共產品，是構建我國整個社會保障體係的重要一環，需由政府主導。所謂“農民是製度受益者，理應由其為自己買單”的說法是不符合社會保障基本原理的。
第二，從公平與效率的關係的視角看，公平是所有社會保障製度的核心理念和根本價值，理應優先於效率成為其首要製度目標。由於我國仍屬於發展中國家，又是人口最多的國家，經濟實力不夠強，尚不能承擔本應由政府承擔的責任。因此，我們建議未來的《新型農村醫療合作法》作出“政府各級財政投入、農民個人繳費、集體經濟扶持、其他機構與個人捐助相結合等多渠道、多元化的籌資機製”的表述，並強調隨著國家經濟實力的增強，應逐步增加政府投入的比重。
（二）合作範圍“保大病”與“保小病”的關係
新型農村合作醫療應該以保大病為主，或是以治小病為主，還是無論大病小病一律納入合作保障範圍，一直是試點過程中認識有分歧的地方。按照新型醫療合作製度設計的初衷，應是“以大病統籌為主，重點解決農民因病致貧、因病返貧問題”。
為了解決農民參合積極性不高等問題，應允許對“保大為主”的模式適當加以修正，將新型農村合作醫療製度定位為“以大病統籌為主，適當兼顧部分常見病、多發病和特殊門診費用”。這樣表述體現了合作互助的原則，體現了大數法則的原則，體現了向重病傾斜的精神。
（三）農民參合原則“自願”與“強製”的關係