國家向外國商民或政府的借債，屬於國債的一部分；一般不包括個人或私商向外商所借的債款。在鴉片戰爭以前，政府從來不舉借外債，並且禁止本國商民賒欠外商款項，違者按“交結外國誆騙財物例”治罪，發遣伊犁邊境當差。鴉片戰爭以後，隨著中國從封建社會向半殖民地半封建社會的轉變，清政府舉借的外債逐年增加。
清政府開始舉借外債是在1853年(鹹豐三年)上海小刀會起義時，蘇鬆太道吳健彰(原廣州同順行商)向上海洋商貸借款項，雇募外國船炮，進行鎮壓。1855～1856年兩次在上海關洋稅中扣還的銀數，即達12萬餘兩。1858年10月，兩廣總督黃宗漢以粵海關印票作抵，向美商旗昌洋行借銀32萬兩，月息六厘，充鎮壓廣東人民繼續抗戰的費用。這項外債據傳還是英法侵略軍進城時英軍掠奪廣東藩庫存銀的轉手貸放。
19世紀60年代初，喪權辱國的《北京條約》簽訂以後，江蘇、福建、台灣、廣東等省地方官僚，為了共同勾結撲滅太平天國起義，先後向外國洋商舉借了12次外債，總數達200餘萬兩，1866～1881年(同治五年至光緒七年)，陝甘總督左宗棠向上海洋商六次舉借“西征借款”銀1595萬餘兩以鎮壓陝甘回民起義和新疆各族人民起義。
日本侵入台灣後，1874年8月海防大臣沈葆楨向彙豐銀行首次訂借福建海防借款200萬兩，充購買鐵艦、快船、洋槍、炮藥及台灣防務經費。中法戰爭時期，海防費用，特別是購買外洋船炮的費用，主要依靠外債支付。從1883年9月到1885年2月，以廣東海防、福建海防、援台規越、滇桂借款等名義向彙豐、渣打等銀行舉借的外債共計七次，總數達庫乎銀1262萬餘兩。
從80年代中葉起，資本主義國家開始利用借款掠奪中國的工礦、鐵路等項權益，相互之間展開了競爭。1855年3月怡和洋行為了同彙豐銀行爭奪各項借款特權，以興修京西鐵路、煤礦的名義向醇親王奕土勘的神機營貸款500萬兩，實際上這筆貸款除付船炮價款外，大部被挪用於修建頤和園工程。1886年奕命令李鴻章、周馥等向英、法、德諸國在津銀行進行借款時，彙豐銀行就通過粵海關監督增潤向清政府貸放銀100萬兩，充奉宸宛修繕南海工程費用。而德國華泰銀行的代理商禮和洋行則於1887年提供了500萬馬克的借款，作修繕三海費用。這些借款實際上等於向封建統治者變相行賄，而謀求染指當時鐵路、航運、礦產等權益。1886～1888年，彙豐銀行的輪船招商局借款，兩次防堵黃河鄭工決口及購買浚泥船機借款，和津通鐵路借款等，共達332萬餘兩，逐步實現它壟斷對華借款的野心。到1889年張之洞的武昌織布局購機借款，彙豐銀行的資本更滲入當時政府興辦的新式工業了。
同時，德國財團對中國的資本輸出也逐步鞏固了它的陣地。1887年德國華泰銀行和英國怡和洋行共同對開平礦務局修建津沽鐵路投入借款，數額達107萬餘兩。1889年德國財政壟斷集團決議設立德華銀行後，它不僅資助德國駐華軍火商泰來洋行同山東巡撫張曜出借嵩武軍借款20萬兩，並在1890～1891年，貸放了山東河工和福建借款共約56萬兩。
上述外債到中日甲午戰爭爆發前，除少數幾項借款外，絕大部分都已清償。從1853～1893年的41年間，45項外債，共折合庫平銀4626萬餘兩，其中最多的一年(1885)占該年總歲入的17.63％；本利的支出平均占總歲出的4.3％，最多的一年(1892)占6％，外債的擔保品主要是關稅，僅一小部分是厘金和其他收入。
在清政府關稅收入中，支付外債本利的款項平均約占15.8％，最多的一年(1892)占19.6％。這時外國列強雖還不能利用借款來控製中國的財政經濟命脈，但已牢固地掌握了海關征稅和行政管理特權。貸款單位初期全是上海、廣州、福州、廈門等商埠的外國在華洋行；性質多屬高利貸的短期借款，利息率由月息六厘到一分半和年息五厘到一分五厘，期限從四個月到一年；而外國在華銀行很少參加。從1874年8月彙豐銀行開始單獨承募外債以來，它的貸款總額共計庫平銀兩千八百九十九萬餘兩，占甲午前清政府外債總額的69.16％，充分顯示出它陰謀壟斷對華借款的募債權，而怡和、天祥等洋行反居下風。於是外國在華銀行的長期巨額借款(利息率由年息五厘到一分，期限從三年到三十年)代替了以前的短期小額貸款。貸款銀行開始在香港和中國通商口岸及其本國金融市場上發行債票。外國銀行的高利盤剝又和中國經手人的中間剝削結合在一起，更加重了中國人民的負擔。例如1877年6月的第四次“西征借款”，彙豐銀行貸出銀五百萬兩，作價英金約一百六十萬四千二百多鎊，年息一分，在倫敦發行的債票則是年息八厘，九八發行，而在左宗棠呈報清政府時，依據經手人胡光墉所報，利息率卻增至月息一分二厘五毫，折合年息一分五厘，遇閏則達年息一分六厘二毫五。開元通寶
甲午戰爭起，清政府大規模增加了外債。福建台灣巡撫邵友濂首先向上海洋商貸借規銀五十萬兩，籌辦海防。接著，時任海關稅務司的赫德串通彙豐銀行向北京總理各國事務衙門提供了兩次巨額借款，計銀2865萬餘兩，即所謂“彙豐銀款”和“彙豐鎊款”。於是德國國家銀行代表克虜伯炮廠和伏爾鏗船廠通過瑞記洋行向南洋大臣張之洞貸出英金一百萬鎊。同時，英國軍火商阿墨士莊也通過倫敦克薩銀行和麥加利銀行貸出同樣數額的借款。這幾項總額計銀4154萬餘兩的大借款，名義上都是為了加強國防，實際上用這些借款舉辦的所謂防務，在中日甲午戰爭中並沒起多大作用。